העליון: בקשת ההורים נדחתה, אולם ביתם שגדלה בישראל תזכה למעמד תושב ארעי

השופט ע' פוגלמן:

           העתירה שלפנינו נסבה על בקשת העותרים, הרשומים במרשם האוכלוסין של אזור יהודה והשומרון (להלן: האזור) כתושבי האזור, להסדיר את מעמדם בישראל.

הרקע העובדתי ועיקרי ההליכים עד כה

1.        ראגח ומפידה עכל, העותרים 1 ו-2 בעתירה שלפנינו, הם ילידי בית אולא שבאזור. הם נישאו זה לזו בשנת 1983.  הצדדים חלוקים באשר למועד כניסתם למדינת ישראל ובאשר לזמן שהייתם המדויק כאן. לטענת העותרים, נכון למועד הגשתה של העתירה ב-2003, הם שהו בישראל כעשרים וחמש שנים. המשיבים חלקו, מלכתחילה על נתון זה אך מכל מקום, ברור כי העותרים אכן שוהים בארץ תקופה ממושכת ביותר. בתם, אמל עכל, שהיא ילידת 1984, נולדה באזור והיא רשומה כתושבת האזור. העותרים טוענים כי הגם שהם שהו בישראל עוד קודם ללידה, העותרת 2 בקשה ללדת בבית אמה ולכן נכנסה לאיזור ומיד לאחר לידת בתה חזרה לישראל. במאמר מוסגר נציין, כי גרסתם של העותרים בעניין זה התקבלה בהמשך על ידי הועדה המקצועית, שדנה בעניינם, ולעניין זה נשוב עוד בהמשך. בנם של העותרים 2-1, העותר 4, נולד בישראל בשנת 1985. שני ילדיהם של בני הזוג גדלו והתחנכו בישראל. עד לשנת 2000 ניתנו לעותר 1 מעת לעת היתרי כניסה ושהייה בישראל (היתרי מת"ק) לבקשת מעסיקו בישראל ולצורכי עבודה. ליתר בני המשפחה לא ניתנו היתרים כאמור. העותרים פנו למשרד הפנים וביקשו לקבל אזרחות ישראלית. הואיל ועניינם לא בא בגדר הקריטריונים המאפשרים הענקת אזרחות, הועברה הבקשה לבחינת וועדה בין- משרדית (להלן: הוועדה הבין-משרדית), המוסמכת ליתן המלצות בדבר הענקת מעמד בישראל מכוח חוק הכניסה לישראל תשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל) במקרים חריגים ומטעמים הומניטאריים מיוחדים. הוועדה הבין-משרדית דחתה את בקשתם של העותרים לקבלת מעמד בישראל. בהמשך, נבחנה טענתו של העותר 1 בדבר סכנה הנשקפת לחייו בתחומי הרשות הפלסטינית על-ידי "וועדת המאוימים" (שהיא ועדה מייעצת הבוחנת טענות של פלסטינים תושבי אזור בדבר סכנה הנשקפת לחייהם בשל היותם חשודים לכאורה בשיתוף פעולה עם גורמי בטחון בישראל). ביום 21.5.2003 קבעה וועדת המאוימים כי לא נמצאו אינדיקציות לאיום הנטען. על רקע השתלשלות העניינים המתוארת הוגשה העתירה שלפנינו, שבגדרה ביקשו העותרים להורות למשיבים ליתן להם אזרחות ישראלית, ולחלופין, מעמד של תושבים בישראל. עתירה זו ידעה גלגולים רבים. היא נידונה בבית משפט זה מספר פעמים, בפני הרכבים שונים. במהלך דיונים אלה ניתנו שורה של החלטות בהתאם לשינויים החקיקתיים והעובדתיים שהתרחשו במהלך הזמן, אך הניסיונות למצוא פתרונות מעשיים בהסכמת הצדדים לא צלחו ובשלב הנוכחי, בשלה העת להכרעה בעתירה. להלן נעמוד בתמצית על השתלשלות ההליך עד כה.

2.        דיון ראשון בעתירה התקיים ביום 6.8.2003. לאחריו, בהתאם להמלצת בית המשפט, הובא עניינם של העותרים פעם נוספת בפני הוועדה הבין- משרדית. גם הפעם פנייתם לקבלת מעמד בישראל נדחתה. בהמשך, בהתאם להמלצת בית משפט זה, נבחנה בקשתם של העותרים לקבל מעמד בישראל על-ידי שר הפנים, אולם גם הוא דחה אותה. לאחר עיון נוסף הודיע משרד הפנים כי הוא מוכן לאשר את המשך שהותם של העותרים בישראל על יסוד היתרי שהייה מתחדשים. בהקשר אחרון זה הובהר, כי העותרים רשומים במרשם האוכלוסין של האזור והם בעלי מעמד של תושבי האזור  כהגדרת מונח זה בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה). לפיכך, לא ניתן להעניק להם אשרה לישיבת ארעי, לא כל שכן אשרה לישיבת קבע. עמדה זו התבססה על הוראת סעיף 4(2) לחוק הוראת השעה, אשר אפשרה להעניק לתושבי אזור היתרים לשהייה זמנית בישראל אם הגישו בקשה בעניין זה לפני המועד הקובע, "ובלבד שלא תוענק לתושב כאמור, לפי הוראות פסקה זו, אזרחות לפי חוק האזרחות ולא יינתן לו רישיון לישיבת ארעי או לישיבת קבע, לפי חוק הכניסה לישראל". בנוסחו של סעיף זה חל, בחלוף הזמן, שינוי, שאליו נתייחס בהמשך הדברים. מכל מקום, באותה עת, נוכח האמור בסעיף 4(2) לחוק הוראת השעה, החליט שר הפנים כי העותרים יקבלו אישורי כניסה ושהייה בישראל למשך 6 חודשים, אותם ניתן יהיה להאריך מעת לעת ודחה את בקשתם לקבלת מעמד תושב.

3.        בהמשך, בעקבות דיון נוסף בעתירה שהתקיים ביום 1.11.2004, ניתן על ידי בית משפט זה צו על-תנאי, המורה למשיבים לבוא וליתן טעם מדוע לא יינתן לעותרים מעמד בישראל כתושבי קבע ולחלופין, כתושבים ארעיים. בהמשך לכך הוגש, ביום 22.12.2004, תצהיר תשובה מטעם המשיבים בו נטען, בין היתר, כי החלטת שר הפנים ניתנה לפנים משורת הדין משום שלעותרים לא עומדת זכות לקבלת מעמד בישראל; וכי בנסיבות אלה - בהן הבקשה למתן מעמד בישראל מבוססת על טעמים הומניטאריים עקב מגורים ממושכים בישראל - נתון לשר הפנים שיקול דעת רחב. בתצהיר התשובה חזרו והסבירו המשיבים כי הוראת סעיף 4(2) לחוק הוראת השעה איננה מאפשרת להעניק לעותרים 3-1 אשרה לפי חוק הכניסה לישראל. בהמשך צוין, כי מצב הדברים באשר לעותר 4 שונה, שכן הוא אינו רשום במרשם באזור ואף לא במרשם בישראל. נוכח כל האמור הוצע, כי העותרים יקבלו הפניה ממשרד הפנים לרשויות הצבא, לצורך קבלת אישורי כניסה ושהייה בישראל (היתרי מת"ק), שניתן יהיה לחדשם מעת לעת. דיון נוסף בעתירה התקיים ביום 28.12.2005, ובהחלטה מאותו יום, נדחה המשך הדיון בעתירה בשלושה חודשים, על מנת לבחון הצעות מעשיות שתוצענה על-ידי העותרים.

4.        ביום 18.12.2006 פורסמה ברשומות הצעת חוק ממשלתית לתיקון חוק האזרחות (הצעת חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התשס"ז-2006 ובה נקבע, כי על אף האמור בסעיף 4(2) לחוק הוראת השעה, שר הפנים יהיה מוסמך להעניק, מטעמים הומניטאריים מיוחדים, רישיון תושב ארעי לתושב אזור (כהגדרתו בחוק הוראת השעה), בהתקיים תנאים שפורטו. על רקע זה ציינה המשיבה, בהודעה מעדכנת שהוגשה מטעמה, כי אם תתקבל הצעת החוק האמורה, ישקול משרד הפנים  - ככל שתוגש לו בקשה מתאימה מטעם העותרים - להעניק להם אשרת תושב ארעי, לפי התיקון להוראת השעה כפי שיחוקק. עוד צוין, כי העותר 4 לא נרשם במרשם האוכלוסין של האזור ולכן בעניינו, אין מניעה חוקית לדון בבקשה להענקת מעמד של תושב ארעי עוד בטרם תיקון חוק הוראת השעה. לאחר דיון נוסף בעתירה שהתקיים ביום 7.2.2007 ונוכח האמור בהודעה המעדכנת שהגישו המשיבים, נקבע כי העותר 4 יפתח בהליכים הנדרשים לקבלת רישיון לישיבת ארעי ובאשר לעותרים האחרים תוגש הודעה משלימה בדבר המצב החוקי המעודכן.  ביום 10.4.2007 קיבל העותר 4 רישיון לישיבת ארעי בישראל שתוקפו למשך שנה. תוקפו של רישיון זה הוארך בהמשך, לאחר הליכים שונים שאין צורך לפרטם כאן.

5.        ביום 21.3.2007 התקבל בכנסת תיקון לחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה) (תיקון מס' 2), התשס"ז-2006. בסעיף 3א1(א)(1) לחוק הוראת השעה כנוסחו לאחר התיקון נקבע, כי על אף האמור בהוראת סעיף 4(2) לחוק הוראת השעה, רשאי שר הפנים - מטעמים הומניטאריים מיוחדים ובהמלצת וועדה מקצועית שמינה לעניין זה - להעניק רישיון לישיבת ארעי לתושב איזור שבן משפחתו שוהה כדין בישראל. עם מינויה של הוועדה המקצועית לפי חוק הוראת השעה היא החלה בטיפול בעניינם של העותרים, אולם כעולה מהודעות מעדכנות שהוגשו מטעם המשיבה, ההליך בעניינם התארך בשל עיכוב בהעברת הבקשה והחומר הנדרש מטעם העותרים לוועדה. בסיכומו של הדיון בעניינם של העותרים 3-1, המליצה הוועדה המקצועית לשר הפנים לדחות את בקשתם ליתן להם מעמד של תושבי ארעי בישראל. חלף זאת המליצה הוועדה לשר ליתן לעותרים אלה היתרי שהייה מתחדשים בישראל מטעם הומניטארי מיוחד לפי סעיף 3א1(א)(2) להוראת השעה. בהמלצתה, התייחסה הוועדה בתמצית לקורותיה של משפחת עכל. נביא כאן את דבריה של הוועדה, המלמדים על התרשמותה מן העותרים, כלשונם:

"התרשמות ממשפחת עכל היא שהתערתה במדינת ישראל ואינה רוצה להתנתק מחייה בישראל. האב ראג'ח עכל הגיע לישראל בגיל צעיר ועבד בכל עבודה מזדמנת; בשנת 1983 נשא לאישה את מפידה גם היא תושבת אזור ושב להתגורר בישראל... הוא החליט לקשור את גורלו במדינת ישראל משום אי נחת שחש, לטענתו, מהמשטר באזור ובשל חוסר יכולתו לפרנס את משפחתו בשטחים. לבני הזוג נולדו שני ילדים. אמל נולדה בחברון, כאשר האם שבה ללידה לחברון ואח"כ חזרה לישראל; ועבד שנולד בישראל. עבד לא נרשם באזור משום שהמשפחה החליטה לא לרשום אותו שם. לא ניתן היה לרשמו בישראל מכיוון שהוריו הם תושבי האיזור... התרשמות מהמוזמנים שהם אנשים חיוביים ביותר, הילדים הצטיינו בלימודים, התערו בחברה היהודית, התנדבו למען החברה... עבד כמנהל ברגר קינג והיום עובד בסלקום ולומד תכנות. אמל לומדת משפטים בקרית אונו. לאחרונה, בשנת 2007 ילדה בן מחוץ למסגרת הנישואין לגבר בעל אזרחות ישראלית שחי עם אשתו החוקית. נערכה בדיקת אבהות והילד הוכר כבנו של האב וקיבל אזרחות ישראלית".

           בהמשך, פנתה הוועדה לדון בעניינו של כל אחד ואחד מן העותרים בנפרד. הוועדה ציינה בהמלצתה, כי היא אינה בעלת סמכות לדון בבקשתו של העותר 1 לקבל מעמד של אזרח או תושב קבע; וכי לדעת כל חברי הוועדה אין בבקשתו טעם הומניטארי מיוחד המצדיק את הענקתו של רישיון לישיבת ארעי בישראל. בצד האמור סברה הוועדה המקצועית, כאמור, כי קיים טעם הומניטארי מיוחד למתן היתר שהייה בישראל לפי סעיף 3א1 לחוק, בכפוף לאבחון בטחוני ומשטרתי ובכפוף לשינוי במצבו המשפחתי של העותר 1 ובמרכז חייו. בדומה התרשמה הוועדה, כי אין טעם הומניטארי מיוחד המצדיק הענקת רישיון לישיבת ארעי לעותרת 2. בצד האמור המליצה הוועדה, מטעמים הומניטאריים, להעניק לעותרת 2 היתר שהייה בישראל לפי סעיף 3א1(2) לחוק. זאת, בכפוף לאבחון בטחוני ומשטרתי, וכן בכפוף לשינוי במצבה המשפחתי ומרכז חייה. גם באשר לעותרת 3 סברה הוועדה כי אין טעם הומניטארי מיוחד המצדיק מתן רישיון לישיבת ארעי. יחד עם זאת סברה הוועדה, כי קיים טעם הומניטארי מיוחד המצדיק מתן היתר שהייה אשר יאפשר לעותרת 3 לטפל בבנה הקטין. צוין, כי ההיתר כפוף לשינוי מצבה המשפחתי ומרכז חייה של העותרת 3 וכן לבדיקה ביטחונית ומשטרתית.

6.        שר הפנים קיבל את המלצותיה של הוועדה בעניינם של העותרים. הגם שהחלטת שר הפנים מאפשרת, לעת הזו, המשך שהייתם של העותרים כדין בישראל, אין בה  כדי לענות על הסעדים שנתבקשו בעתירה ובגינם אף ניתן צו על תנאי  - הענקת מעמד בישראל כתושבי קבע; ולחלופין, כתושבים ארעיים. בנסיבות אלה, ולאחר השלמת טיעוני הצדדים בכתב בעקבות החלטת שר הפנים, בשלה העת להכריע בטענותיהם של העותרים.

טענות הצדדים

7.        כאמור, העתירה שלפנינו הוגשה לפני זמן רב ומאז חלו שינויים במצבם של העותרים וכן במשטר המשפטי הרלוונטי לגביהם. לפיכך, תובאנה כאן אלה מבין טענותיהם של העותרים אשר נותרו רלוונטיות גם לעת הזו. בעתירתם הדגישו העותרים, כי הם שוהים בישראל מזה שנים רבות, וכי התערו בה מבלי שהועלו נגדם מעולם טענות בדבר מעורבות בפלילים או בדבר סכנה ביטחונית. עוד טוענים העותרים, כי הותרתם במעמדם הנוכחי - היינו, שהייה בישראל בכפוף להיתרי שהייה מתחדשים - איננה מאפשרת להם לנהל אורח חיים תקין. בין היתר נטען, כי מעמד זה איננו מאפשר להם ליהנות מביטוח רפואי או לקבל רישיון נהיגה. בעניינה של העותרת 3 הודגש, כי היא חיה כל חייה בישראל והשתלבה במסגרות חינוכיות בארץ על הצד הטוב ביותר. במהלך הדיונים בעתירה הובהר, כי במרוצת השנים, סיימה עותרת זו את לימודי המשפטים שלה, וכי אין לה אפשרות לגשת לבחינות ההסמכה בעריכת דין, נוכח מעמדה בארץ. נתונים אלה מצדיקים, לשיטתה, התערבות בהחלטתו של שר הפנים, תוך חיובו להעניק לה מעמד של קבע בישראל.

8.        עמדתם העקבית של המשיבים - עליה חזרו בהודעה משלימה שהוגשה ביום 11.11.2010 - היא כי דין העתירה להדחות, בהעדר עילה להתערבות בהחלטת שר הפנים ובהמלצתה של הוועדה המקצועית, שהתקבלו לאחר בחינת מכלול השיקולים הצריכים לעניין. המשיבים מדגישים את השינויים שחלו, ברבות השנים, במצבם המשפחתי של העותרים ובעניין זה הם מפנים להמלצתה של הוועדה המקצועית. המשיבים מוסיפים וטוענים, כי הוועדה המקצועית שדנה בעניינם של העותרים לא זכתה לשיתוף פעולה מצידם, והמידע הרלוונטי ביחס לשינויים שחלו בתא המשפחתי שלהם נחשף רק בשלב מאוחר של ההליך ובאופן אקראי. המשיבים סבורים כי בהתנהלותם של העותרים בעניין זה נפל פגם, וכי היה עליהם להציג בפני הוועדה את מכלול הנסיבות האישיות הרלוונטיות להכרעה בעניינם. בהמשך טוענים המשיבים, כי בקשתם של העותרים לקבלת מעמד בישראל מבוססת, בעיקרה, על הטענה של שהות רבת שנים בישראל. בהקשר זה הודגש כי לפי ההלכה הפסוקה, טענות בדבר שהות ממושכת בישראל אינן מקימות עילה להכרה במעמדו של השוהה בישראל, גם מקום בו נסיבותיהם האישיות של המעורבים הן מורכבות; וכי קבלת טענותיהם של העותרים לפיה שהותם רבת השנים שלא כדין בישראל מהווה טעם הומניטארי מיוחד המצדיק קבלת מעמד בישראל - שקולה להענקת "פרס" למי שהתמיד בהפרת דיני ההגירה של מדינת ישראל, תוך הענקת תמריץ לאזרחים זרים להשתקע בישראל שלא כדין. עוד מדגישים המשיבים, כי טענותיהם של העותרים מתמקדות בסוג הרישיון שניתן להם וגם טענות מעין אלה אינן מקימות עילה להתערבות שיפוטית. לבסוף צוין, כי האינטרס עליו מצביעים העותרים לקבלת תושבות ישראלית חלף היתרי שהייה איננו ייחודי להם, אלא הוא מתקיים ביחס לכל אדם ששהייתו בישראל הינה מכוח היתרי שהייה; ומדובר באלפים רבים.

דיון

התשתית הנורמטיבית

9.        בטרם נדרש לגופן של טענות העותרים, נעמוד על התשתית הנורמטיבית הדרושה להכרעה בהן. סעיף 2 לחוק הוראת השעה קובע לאמור:

"בתקופת תוקפו של חוק זה, על אף האמור בכל דין לרבות סעיף 7 לחוק האזרחות, שר הפנים לא יעניק לתושב אזור או לאזרח או לתושב של מדינה המנויה בתוספת אזרחות לפי חוק האזרחות ולא ייתן לו רישיון לישיבה בישראל לפי חוק הכניסה לישראל, ומפקד האזור לא ייתן לתושב אזור היתר לשהייה בישראל לפי תחיקת הביטחון באזור"

           כפי שכבר הוזכר, ההסדר הקבוע בסעיף זה איננו מאפשר הענקת אזרחות או רישיון לישיבה בישראל לתושבי האזור ולתושביהן של מדינות המוגדרות כ"מדינות סיכון" כל עוד חוק הוראת השעה עומד בתוקפו. הסדר זה נחקק על רקע פריצתה של האינתיפאדה השנייה והערכות של גורמי ביטחון לפיהן כניסתם של תושבי האזור לישראל ותנועה חופשית שלהם בתחומיה מהווה סכנה ביטחונית (בג"צ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים (לא פורסם, 14.5.2006) פסקאות 6-2 לפסק דינו של הנשיא א' ברק. להלן: עניין עדאלה. כן ראו הצעת חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003, ה"ח 31 (2003). להלן: הצעת חוק הוראת השעה). בית משפט זה קבע, כי הסדר זה עומד בבחינה חוקתית (עניין עדאלה הנ"ל; בג"צ 7444/03 דקה נ' שר הפנים (לא פורסם, 22.2.2010) פסקאות 11-8 ופסקאות 20-19 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה. להלן: עניין דקה). עתירות נוספות התלויות ועומדות נגד חוקתיות החוק - טרם הוכרעו (בג"צ 466/07; בג"צ 544/07; בג"צ 830/07; בג"צ 5030/07). כבר במועד חקיקתו, הסדיר חוק הוראת השעה חריגים אשר אפשרו הענקת רישיון או היתר לישיבה בישראל לתושבי האזור, בכפוף לתנאים מסוימים שאין זה המקום לפרטם (וראו דברי ההסבר לסעיפים 3 ו-4 להצעת חוק הוראת השעה) אולם, לאחר שניתן פסק הדין בעניין עדאלה ובעקבות הערות בית המשפט נתווספו לחוק הוראת השעה חריגים נוספים, המאפשרים, בנסיבות מסוימות, סטייה מן ההסדר האוסר על הענקת רישיון לישיבה בישראל לתושבי האזור. נזכיר בתמצית, כי בפסק הדין בעניין עדאלה עמד הנשיא א' ברק על כך שבנסיבות בהן אין בנמצא אמצעי חלופי להגבלה גורפת של זכויות, הרי שמבחני המידתיות - ובעיקר הצורך לבחור באמצעי שפגיעתו בזכות לחיי משפחה פחותה - עשויים לחייב קבלתו של מנגנון שיאפשר חריגים הומניטאריים ואחרים להסדר הגורף האוסר על הענקת מעמד בישראל לתושבי האזור. הטעמים לעמדה זו פורטו אף הם בפסק דינו של הנשיא א' ברק באותו עניין: