רקע
א. ערעור על פסק דינו של בית הדין למשמעת של עובדי המדינה (עו"ד אורי כהן - אב"ד, וחברי בית הדין עו"ד ירח שפיר ועו"ד אפרת נאות מרקוביץ) בבד"מ 95/05 (הכרעת דין מיום 13.2.07 וגזר דין מיום 16.5.07), בו הורשעה המערערת לפי חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963, והוטלו עליה אמצעי משמעת של נזיפה חמורה, העברה מתפקיד של מנהלת לשכת שירות התעסוקה ומכל תפקיד ניהולי למשך חמש שנים מיום מתן גזר הדין, והורדה בדרגה אחת לפרק זמן של שנה.
ב. (1) על פי האמור בכתב התובענה, קיבלה המערערת בשנים 2003-2002 לטיפול לשכת התעסוקה שניהלה ארבעה דורשי עבודה, לרבות שני קרובי-משפחתה מדרגה ראשונה, אף שלא התגוררו בתחום הטיפול של הלשכה (להלן האישום הראשון); לצורך כך הזינה כתובות מגורים בניגוד לדין (להלן האישום השני); וכן רשמה התייצבויות של דורשי העבודה בדיעבד (להלן האישום השלישי). דורשי העבודה הנזכרים הם: בעלה של המערערת, בתה, אשה נוספת וגבר נוסף, עתונאי במקומון בשרון.
(2) בכתב התובענה יוחסו למערערת עבירות לפי סעיפים 17(1), (2) ו-(3) לחוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג-1963, הפרת הסעיפים 2.3, 3.1, 3.2 ו-3.4 לנוהל שירות התעסוקה ביחס לרישום דורשי עבודה והשתייכות ללשכה וביחס להתייצבות דורשי עבודה, וכן הפרת כללים 2.01, 2.06, 10.01, 10.03, 10.04 ו-12.01 לכללי האתיקה החלים על עובדי המדינה ביחס להתנהגות בניגוד עניינים.
ג. בבית הדין המשמעתי העידו מטעם התביעה גב' יוכבד כץ, ששימשה כמנהלת האזור בשירות התעסוקה, מר מיכאל זיו, מבקר הפנים של שירות התעסוקה, וגב' רחל אשכנזי, הממונה על מערכות מידע באגף המיחשוב בשירות. מטעם ההגנה העידו המערערת עצמה וכן מר שמואל בצון, ששימש כסמנכ"ל השמה בשירות התעסוקה, ומר ניסים חסון, ששימש כפקיד השמה וייעוץ בלשכת התעסוקה בכפר סבא.
ד. (1) בית הדין הרשיע את המערערת בעבירות בהן הואשמה לגבי שלושה מקרים של קבלת דורשי עבודה ללשכה בניהולה אף שלא התגוררו בתחום טיפולה של הלשכה, הזנת כתובות מגורים בניגוד לדין, ורישום בדיעבד של התייצבויות דורשי העבודה. בין שלושת המקרים היו גם האישומים ביחס לבעלה ולבתה של המערערת. ביחס לאשה הנוספת הוחלט לזכות את המערערת מן האישום המיוחס לה, לאחר התרשמות בית הדין כי נסיבותיה האישיות הקשות של אותה אשה הן שהביאו את המערערת לקבלתה לטיפול בלשכתה.
(2) בבסיס הרשעתה של המערערת באישום הראשון עמדו הודעתה של המערערת בפני מבקר הפנים, מר זיו, ובפני חוקר של נציבות שירות המדינה (ת/2), שבה הודתה, הלכה למעשה, בביצוע המעשים המיוחסים לה, וכן עדותה של מנהלת האזור, גב' כץ, שבה טענה כי אינה זוכרת שאישרה למערערת לקבל לטיפול לשכתה דורשי עבודה המתגוררים מחוץ לתחום סמכותה (בניגוד לאמור בהודעתה של המערערת במסמך ת/2). כן התייחס בית הדין לעדותו של סמנכ"ל ההשמה בדימוס, מר בצון, שבה נאמר כי אישר לה את קבלת דורשי העבודה; נקבע כי העדות היתה רצופה אי-דיוקים וסתירות פנימיות ועל כן לא היתה מהימנה על בית הדין. בית הדין קבע עוד, כי קבלתם של בעל המערערת ובתה לטיפול בלשכה נבעה משיקולי נוחיות ודאגה למקורבים, מניעים אישיים וטובת הנאה אישית. נקבע, כי המערערת פעלה שלא על פי הכלל האוסר ניגוד עניינים, ובפעולתה זו נהגה שלא בהגינות, תוך הפרת חובת השויון. גם ביחס לקבלתו של האדם הנוסף נקבע, כי המערערת הביאה עצמה למצב של ניגוד עניינים, וכי לא מן הנמנע שהטיפול שהוענק לו עשוי היה להניב למערערת כתבות אוהדות בעיתונות מקומית בשל עיסוקו ככתב במקומונים בשרון. בית הדין התייחס לטענת ההגנה של המערערת, לפיה התופעה של חריגה מנהלים נפוצה בשירות התעסוקה, וציין כי שוכנע אמנם, שלמרבית הצער מדובר בתופעה שקנתה לה מקום בשירות, אך אין בכך כדי להקל בחומרת העבירה.
(3) ביחס לאישום השני קבע בית הדין, כי על מנת לקלוט את דורשי העבודה שמקום מגוריהם מחוץ לתחום טיפולה של הלשכה, היה על המערערת לסטות מנהלים ברורים ולהזין, בניגוד לדין, כתובות פיקטיביות של דורשי העבודה. קביעה זו התבססה על עדויותיהם של מר זיו ושל גב' כץ, שלא נסתרו, ועל עדותה של הממונה על מערכות מידע באגף המיחשוב בשירות, גב' אשכנזי. ביחס לאישום השלישי קבע בית הדין, כי לא ניתן היה להגיע למסקנה החלטית מן העדויות אם דורשי העבודה התייצבו באופן פיזי או לאו, אולם קיים אוסף נסיבות המטיל צל כבד על התנהגות המערערת ומשמיע מעורבות אישית עמוקה בניהול הרישומים של בני משפחתה, ויש בכך כדי להטיל כתם על התנהגות המערערת מבחינה אתית.
ה. בית הדין הטיל על המערערת את אמצעי המשמעת הבאים: נזיפה חמורה, העברה מתפקיד של מנהלת לשכת שירות תעסוקה ומכל תפקיד ניהולי למשך חמש שנים מיום מתן גזר הדין, והורדה בדרגה לפרק זמן של שנה. בגזר דינו התחשב בית הדין בתכלית הדין המשמעתי להגן על רמת השירות הציבורי, בחומרת העבירות ובניגוד העניינים של המערערת מזה, ובנסיבותיה האישיות של המערערת מזה. בין נסיבות אלה היו עבודתה של המערערת בשירות התעסוקה משנת 1988 וכהונתה כמנהלת לשכת תעסוקה במשך שנים ארוכות, תיפקודה התקין לאורך כל שנות עבודתה (למעט שתי הערות על התנהלות לא ראויה בעבודה), והפירוש המוטעה שנתנה לתופעות פסולות ששררו בשירות כאילו הן מכשירות את מעשיה. בית הדין ציין, כי לא מצא מקום להיענות לבקשת התביעה להטיל על המערערת עונש פיטורין, אשר יחמיר עמה יתר על המידה, וכן לא מצא מקום להורות על העברתה מעבודה בשירות, לנוכח שירותה רב-השנים בו והניסיון שצברה בו.
ו. (1) בערעור - המופנה כנגד ההרשעה והעונש כאחד - נטען, כי פסק הדין מעיד על גיבוש דעה קדומה נגד המערערת, ומשתמש בלשון קשה שאינה תואמת את המסכת העובדתית. נאמר, כי המערערת נחשבת למנהלת טובה ומוערכת. נטען, כי מקור החקירה שנפתחה על ידי מבקר הפנים במכתב אנונימי משנת 2004 (קדמו לו שני מכתבים אנונימיים בהזדמנויות אחרות הנוגעות לקידומה של המערערת), אשר נשלח לנציבות שירות המדינה סמוך למינוי המערערת למנהלת הלשכה המשותפת לכפר סבא-רעננה, וכי הגשת כתב האישום נעשתה בניגוד להמלצות החקירה. עוד נטען, כי כנסיבה מקילה למערערת יש לזקוף גם את מצבו הבעייתי של שירות התעסוקה מבחינת נהלי העבודה הפנימיים, שהם - כנטען, בהתבסס בין היתר על עדותו של עד התביעה מבקר הפנים, ועל דברי בית הדין - בלתי ברורים ולאקוניים, ללא פירוט החריגים, ללא איגודם יחדיו, העברתם לעובדים באופן מסודר והטמעתם בקרבם. לגופם של האישומים נטען, בהתבסס על דברי בית הדין כי אינו יכול לקבוע אם דורשי העבודה התייצבו בפועל אם לאו. כי האישום השלישי (ביחס לרישום ההתייצבויות בדיעבד) נדון שלא על סמך ממצאים עובדתיים ברורים, אלא על בסיס "צל כבד" ו"עננה אתית". נטען, כי באלה לא די להביא להרשעה כה חמורה, ובפרט שהמעשים שעשתה המערערת - וביניהם מחיקת ימים המזכים בדמי אבטלה לדורשי העבודה - היו בתחום סמכותה, והם זהים למעשיה לגבי דורשי עבודה אחרים.
(2) את עיקר טיעוניה באשר להכרעת הדין הפנתה המערערת כלפי ההרשעה בשני האישומים הראשונים, בטענה כי נהגה על פי הפרקטיקה הרווחת בשירות התעסוקה, וכי קיבלה את אישור הממונים עליה לכל מעשיה. ביחס לטיפול בדורשי עבודה המתגוררים מחוץ לתחום הלשכה - נטען, כי המדובר בפרקטיקה נפוצה בשירות, וכי הדבר עלה אף מעדויותיהם של הממונה על האזור ומבקר הפנים. נטען עוד בקשר לכך, כי קביעת בית הדין ששינוי הכתובת לצורך קבלת דורשי העבודה לטיפול הלשכה מנוגדת לנהלים, היא מוטעית בהסתמכה על עדותה של הממונה על מערכות המיחשוב, שאינה מצויה בפרקטיקה. הוסף, כי האפשרות לפנות למשרד המיחשוב המרכזי בירושלים לצורך שינוי הכתובת נודעה למערערת לראשונה בהליך החקירה. כן נטען, בהסתמך על עדותו של מבקר הפנים, כי החריגים לנוהל אינם כלולים בו ועל כן פעולותיה של המערערת לא נראו לה מנוגדות לנהלים. עוד צויין בקשר לאישום זה, ובפרט בכל הנוגע לטיפול בקרובי משפחתה של המערערת - עליו הושם דגש בפסק הדין קמא - כי היא קיבלה את אישור הממונים עליה (הממונה על האיזור, כץ, וסמנכ"ל ההשמה דאז, בצון) לפעולותיה. בעניין זה צויין, כי אמנם גב' כץ העידה שמתן האישור למערערת אינו זכור לה, אך מנגד העידה כי היא משוכנעת שהמערערת לא היתה עושה דבר אילולא היתה מקבלת לכך אישור ממר בצון. ביחס לעדותו של מר בצון קובלת המערערת כנגד קביעת בית הדין באשר למהימנותו. עוד נאמר, ביחס לקבלת קרובי משפחתה לטיפול הלשכה שבניהולה, כי אף מבקר הפנים, מר זיו, אינו רואה חומרה בקבלת בני משפחה בלשכה, וכי אין לומר שהמערערת קיבלה טובת הנאה מן העניין. הוזכר, בהקשר זה, כי המדובר בתקופות קצרות בלבד - ביחס לבת המערערת מדובר בתקופה בת ארבעה עד שישה חודשים, שברובם אף עבדה במשרה חלקית, וביחס לבעלה של המערערת מדובר בתקופה בת כארבעה חודשים, שמתוכם שלושה שבועות שירת במילואים (בהתנדבות) ובשלושה חודשים מצא משרה זמנית.
(3) בהשגה על העונש נטען, כי אמצעי המשמעת שננקטו נגד המערערת אינם מידתיים ואינם תואמים את חומרת מעשיה; נזכרו שוב נסיבותיה האישיות, לרבות עברה המשמעתי הנקי והמלצות רבות המעידות על מילוי תפקידה במסירות ומעבר לנדרש. נטען עוד, כי אמצעי משמעת כאלה שהופעלו כאן הוטלו במקרים שבהם היו האישומים חמורים בהרבה.
ז. לערעור נתלוותה בקשה לעיכוב ביצוע לה התנגדה המדינה. בינתיים החלה המערערת בעבודתה במקום אליו הוצבה, כמתאמת השמה בלשכת התעסוקה בנתניה. כיוון שהערעור נדון במועד מוקדם ופסק הדין ניתן עתה, לא ראיתי מקום להידרש לעיכוב הביצוע.
ח. (1) בדיון טען בא כוחה המלומד של המערערת, כי המדובר בתחום אפור, שאפשר לטעון בו כי לא היתה עבירה. המערערת נמצאת בתחום הטעות, ואכן טעתה, ולא עברה עבירה בכוונה. הנוגעים בדבר לא קיבלו טובת הנאה, וזכו אך לאשר זכו אחרים. נטען עוד, כי כל רכיב העומד לטובת המערערת אוין בהכרעת הדין, ואילו כל העומד לחובתה הודגש, תוך שהועצמו טעויות שאירעו וחוסר סדר ששרר. העונש עצמו, לאחר שהמערערת היתה עובדת מצטיינת, וראתה בעבודתה שליחות, הוריד אותה לתפקיד נמוך.
(2) המערערת עצמה ציינה בדיון בהתרגשות כי פעלה לטובת הציבור; פעמים רבות נתבקש הימנה לקבל אנשים שאינם קשורים לאזורה, ואם כן לא היה במעשיה חריג; היא עבדה בחריצות, גם מחוץ לשעות העבודה הרגילות, מבוקר עד ערב, לשם נתינה.
(3) באת כוח המדינה טענה כי אין המדובר בעבירות של מה בכך, אלא בניגוד אינטרסים ממשי תוך עשייה מכוונת, תוך שינוי כתובת מגוריהם של אנשים כדי שניתן יהא לקבלם בלשכה אותה ניהלה, תוך טיפול בבני משפחה.
הכרעה
ט. אומר כאן, כי למקרא הפרוטוקול ופסק הדין בבית הדין למשמעת למדתי כי בשירות התעסוקה היו בתקופה הרלבנטית, למרבה הצער, ליקויים מסוגים שונים שחלקם נבעו מהרגלים לא טובים וחלקם נבעו מהעדר נהלים מסודרים (ראו בין היתר עדויות גב' יוכבד כץ מנהלת האיזור - כגון בעמ' 7-6 לפרוטוקול ומר מיכאל זיו, מבקר הפנים, בעמ' 18-17, 24-23; מר שמואל בצון הסמנכ"ל לשעבר, בעמ' 46-44). הראיות בתיק מצביעות על תרבות ארגונית בעייתית לעת ההיא, וגם אם לא אכליל כדי שלא לפגוע ללא צורך, סגי בתמונה שאין עליה מחלוקת כדי להדאיג מאוד, ואוכל רק לקוות כי הנוגעים בדבר נתנו ונותנים זאת אל ליבם, וליקויים תוקנו ויתוקנו. אין בכך כדי למעט מאחריותה של המערערת במקרים הספציפיים בהם הוכרע הדין כנגדה.
י. לדידי נושא מרכזי שבו חטאה המערערת היה הטיפול בבני משפחתה, בבעלה ובבתה. צר כי המניעות האישית הנוגעת לכגון דא, שצריכה היתה להיות פשוטה וברורה כשמש בצהרי היום, כ"ביעתא בכותחא" ('ביצה בנוזל חלבי' - עניין פשוט בתכלית בלשון חכמים) (בבלי עירובין ס"ב, ב'), לא היתה בחינת מובן מאליו אצל המערערת. המערערת אמרה לגבי בעלה "היות והוא בעלי ... וביקשתי את אישורה של מנהלת האיזור, גב' יוכי כץ - מאחר והוא הגיע אתי לעבודה בבוקרו של יום, או לאסוף אותי בסוף היום, מצאתי לנכון שאת הטיפול הטוב ביותר במציאת עבודה יקבל אצלי" (הודעתה מיום 11.7.04 ת/2; הכרעת הדין עמ' 7). ולהלן התיחסה לכך בלשון זו: "היושר הציבורי שלי והמוסריות שבי רואה זאת כחובה" (ת/2; הכרעת הדין עמ' 8). בעדותה בבית הדין ציינה (עמ' 32) כי קיבלה לעניין זה אישור גב' כץ ומר בצון; כך גם בעמ' 41. אך הגב' כץ לא אישרה את הטענה בדברי אישור שנתנה לעניין זה, ואמרה כי היתה מטפלת בבעלה של המערערת בלשכתה שלה (עמ' 4 לפרוטוקול). הטענה כי מר בצון הסמנכ"ל אישר זאת, אף שכך אמר בעדותו (עמ' 45), אין בה ממש מהותית - שהרי אפילו אישר זאת, מה שבית הדין לא קיבל עובדתית (עמ' 11 לפסק הדין), לא היה הדבר בסמכותו ולא בגדרי מסגרת נורמטיבית כלשהי שעליה הופקד, הוא או כל עובד אחר. אשר לבעלה אמרה המערערת (בעמ' 35), כי "זה מצב קשה כשאחד מאתנו לא עובד, ולכן ביקשתי אישור לתת לו הפניה ולהיות נוכח בראיון העבודה". ולגבי הבת (שם) "ידעתי מה זה לשכת פ"ת ולכן ביקשתי לקבל אותה אצלי. הצעתי שאני אהיה העשיה בתום לב (כך - א"ר). צר לי אך בלשכה בפ"ת לא היו מטפלים בה באופן ראוי, את זה אני יודעת מהניסיון של בעלי ומהניסיון של אחרים". דברים אלה קשה להלום, כשם שקשה להלום את דברי מבקר הפנים כעולה מן הפרוטוקול (עמ' 23), כי אילו היה הוא עובד בלשכה ואשתו מחוסרת העבודה היתה באה אליו - לא היה רואה פסול בטיפולו בו. יצוין כי באותו עמוד אמר שורות אחדות לפני כן "אותי הדאיג מאוד הבעל והבת שיש פה קרבת משפחה ואתה יכול לראות שיש מניע ברור". אם המדובר בנורמה פסולה ששררה בשירות התעסוקה - ראויה נורמה זו לאכיפה ולסנקציה, ואם המדובר בהכרעה אישית לא ראויה, הוא הדין גם כן. קשה, לעניין זה, לקבל את הטענה שבערעור כי אין בידי העובד בלשכת התעסוקה ליתן לקרובו "טובת הנאה", שהרי אף החשש להקדמתו של דורש עבודה אחד על פני משנהו אין לבטלו.