הסמכות העניינית נקבעת ע"פ הסעד המבוקש- אין בידי טענת הגנה לשנות את תיחום הסמכויות

לפנינו ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית משפט השלום ברחובות (כבוד השופט גדעון ברק) מיום 6.9.06 בת"א 2423/03, בו התקבלה בחלקה תביעה שהגיש המערער נגד המשיבים, הכל כפי שיפורט ויבואר להלן.  

עיקרי העובדות וההליכים

1.          ביום 23.5.01 הגיש המערער, מינהל מקרקעי ישראל (להלן גם: "המינהל"), תביעה נגד המשיבים (להלן גם: "מסורי") ונגד המשיבה הפורמאלית (להלן: "האגודה"). הסעדים שנתבעו בתביעה הם שניים:  האחד, צו מניעה קבוע האוסר על המשיבים לעשות שימוש לא חקלאי במקרקעין שבגוש 3836 חלקי חלקות 3, 5, 6, ו-7 הידועים כחלקה א' במשק 9 וחלק מחלקות ב' במושב נווה דורון (להלן: "המקרקעין"). השני, צו עשה המורה להם לסלק ולהרוס את המבנים שנבנו במקרקעין ללא אישור המינהל, בהם נעשה שימוש שאינו חקלאי (ת"א 3255/01). התביעה נגד האגודה נמחקה בהתאם להסכם פשרה שנחתם בין המינהל ובין האגודה (שקיבל תוקף של פסק דין חלקי ביום 24.6.01).

2.          המקרקעין, שהם מקרקעי ישראל (כמשמעותו של מונח זה בחוק יסוד: מקרקעי ישראל) ומנוהלים ע"י המינהל, נמסרו לאגודה מכוח הסכם משבצת שנחתם בין המינהל, האגודה והסוכנות היהודית לארץ ישראל, לצורך מגורים וחקלאות בלבד. ייעודים (חוזיים) אלה הם הייעודים המותרים על-פי המצב התכנוני התקף.

3.          הדיון בתביעה עוכב למשך שנתיים ימים עד להכרעה בסוגיית השימוש החורג במקרקעין בהיבט התכנוני.

4.          בכתב התביעה (המתוקן) טען המינהל כי המשיבים משתמשים במקרקעין בניגוד לתנאי ההרשאה. המינהל גילה כי המשיבים "הקימו במקרקעין תחנת דלק מסחרית, הכוללת איי תדלוק, מבנה נייד, סככה, משטח בטון ומיכל ע"ג עגלה". יתר על כן, המשיבים "משתמשים במבנה חקלאי ששימש בעבר כבית אימון, כבית מגורים והקימו סככה בסמוך, ומשתמשים בשטח המקרקעין כשטח אחסנה לציוד בניין עם גדר פח רעועה וכן הקימו מבנה נייד עם קונטיינר" (סעיף 5 לכתב התביעה המתוקן). כל זאת - ללא הסכמת המינהל וללא היתר בנייה כדין.

5.          לאור מעשי המשיבים כמתואר לעיל, ביקש המינהל בתביעתו המתוקנת שני סעדים. הסעד הראשון - סעד של צו מניעה קבוע שעניינו הפסקת השימוש הלא חקלאי במקרקעין (סעיפים 11.1 ו- 11.3 לכתב התביעה המתוקן. להלן גם: "הסעד המניעתי"). סעד זה התייחס לשימושים אסורים אחדים, לרבות הפעלת תחנת דלק בחלק מהמקרקעין, שימוש במקרקעין לשם אחסנת ציוד בניין, ושימוש בבית האימון לצרכי מגורים. הסעד השני- מתן צו עשה המורה למשיבים לסלק ולהרוס את המבנים בהם נעשו שימושים אסורים כמפורט לעיל, לרבות מבנים שסומנו א' עד ז' במפת המודד מר ד' בן נתן מיום 2.11.98, שצורפה לחוות דעתו ת/4 (סעיף 11.2 לכתב התביעה המתוקן. להלן: "סעד ההריסה").  

6.          לפני בית משפט קמא העידו ארבעה עדים מטעם המינהל: מר א' מאור ששימש מנהל ענף פיקוח במינהל בעת הרלוונטית; גב' מ' בן דורי, מנהלת המחלקה החקלאית במינהל; מר ד' בן נתן, מודד שערך חוות דעת ותשריטים אחדים, ומר נ' שמעי ששימש מפקח במינהל בעת הרלוונטית. מטעם המשיבים העיד המשיב 1 בלבד.

פסק דינו של בית משפט קמא

7.          בית משפט קמא קיבל את התביעה בחלקה. הוא נעתר לסעד המניעתי ודחה את התביעה למתן סעד של הריסה. עיקרי קביעותיו, בתמצית, הן אלה:

א.    בית משפט קמא קיבל את טענת הסף שהעלו המשיבים כי אינו מוסמך, מבחינה עניינית, ליתן סעד של הריסה. קביעה זו הושתתה על שלושה טעמים. ראשית, בהתאם לסעיף 51(א)(3) בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן: "החוק") בית משפט השלום מוסמך לדון, בין היתר, בתביעות בדבר חזקה או שימוש במקרקעין. הדיבור "שימוש במקרקעין" פורש בפסיקה כשימוש תוך שמירה על גוף הנכס (ע"א 37/59 שמש נ' "מפעל המים" כפר סבא, אגודה חקלאית שיתופית בע"מ, פ"ד יג 834 (1959). להלן: "הלכת שמש"). הריסת חלק ממקרקעין איננה מהווה שימוש במקרקעין תוך שמירה על גוף הנכס. על כן נקבע בפסיקה כי תביעה להריסת חלק במקרקעין היא בסמכותו העניינית של בית המשפט המחוזי (ע"א 524/63 גולדמן נ' אלגברלי, פ"ד יח(3) 74, 79 (1964). להלן: "פרשת גולדמן"; רע"א 7166/02 אלגריה נ' אברמוב, פ"ד נז(1) 337, 339 (2002). להלן: "פרשת אלגריה"). שנית, בית משפט השלום לא קנה סמכות עניינית ליתן סעד של הריסה מכוח הלכת הטפל והעיקר. בית המשפט החיל את הלכת הטפל והעיקר בנסיבות המקרה, וקבע כי סעד ההריסה הוא הסעד העיקרי ואילו הסעד המניעתי הוא סעד טפל ומשני לו. שלישית, לא ניתן להעניק למינהל סעד של הריסה מכוח הסמכות הנגררת של בית המשפט, הקבועה בסעיף 76 בחוק. סעד ההריסה הוא סעד עצמאי. אין הוא בבחינת שאלה אגבית שהכרעתה דרושה לבירור העניין, הנמצאת בסמכותו הייחודית של בית משפט אחר.

        לנוכח המסקנה כי הסמכות העניינית הייחודית למתן סעד ההריסה מסורה לבית המשפט המחוזי, החליט בית משפט קמא למחוק את התביעה ככל שהיא נוגעת לסעד זה. בית המשפט עשה כן כדי לאפשר למינהל- אם ימצא לנכון ולנחוץ- להגיש תביעה לסעד של הריסה לבית המשפט המוסמך. קביעה זו ייתרה את הצורך לדון בטענה נוספת של המשיבים כי חלה התיישנות לגבי המבנים שהריסתם מבוקשת.

ב.     בית המשפט דחה את טענת המשיבים כי הוא חסר סמכות עניינית לדון בתביעה מאחר שעניינה בסוגיית חכירה לדורות, הנתונה לסמכותו העניינית הייחודית של בית המשפט המחוזי, בהתאם לסעיף 51(א)(3) סיפא בחוק. סעיף זה מורה כי "...בית משפט השלום לא ידון בתביעות בדבר חכירה לדורות ובתביעות אחרות הנוגעות למקרקעין". בית המשפט קבע כי שאלת מעמדם של המשיבים במקרקעין (היותם בני רשות או חוכרים לדורות) אינה אחת מן השאלות הצריכות דיון בתביעה.  בית המשפט הוסיף וציין, כי גם אם היה מקבל את טענת המשיבים כי מעמדם במקרקעין הוא של חוכרים לדורות, לא הייתה נשללת סמכותו העניינית לדון בתביעה. לדברי בית המשפט, הסמכות העניינית נקבעת על פי הסעד שעותר לו התובע בכתב התביעה מבלי לתור אחר מקור זכותם של המשיבים במקרקעין.

ג.     לגופה של הכרעה, קבע בית משפט קמא, כעניין שבעובדה, כי המשיבים עשו ועושים שימוש חורג במקרקעין- שימוש ללא אישור המינהל ושימוש ללא היתר כדין (להלן: "השימוש החורג"). בית המשפט ניתח את העדויות ואת המסמכים שהוצגו לו מטעם המינהל (לרבות ממצאים מביקורים במקרקעין ומפות מדידה) וקבע כי כולם מצביעים על השימוש החורג שעושים המשיבים במקרקעין. בית המשפט מצא תימוכין לעדויות ולראיות המינהל בשלושה אלה: האחד, עדותו של המשיב 1 לפניו. המשיב 1 הודה בחקירתו הנגדית (עמ' 77-78 לפרוטוקול) שהשימושים המתוארים בכתב התביעה (המתוקן) דורשים קבלת אישור מהמינהל, וכי הוא עושה שימושים אלה בלא שיש בידיו אישור כאמור. השני, הצהרות ב"כ המשיבים במהלך הדיונים המקדמיים שהמשיבים פועלים להשגת היתר לשימוש חורג במקרקעין. בית המשפט קבע, כי על אף מאמצי המשיבים והפעולות השונות שביצעו, לא עלה בידיהם לקבל היתר לשימוש חורג במקרקעין, בהתאם לסעיף 149 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה- 1965. השלישי, תוצאות הדיון בת"פ (שלום רמלה) 3933/00. במסגרת תיק זה הורשע המשיב 1 על פי הודייתו בשימוש חורג במקרקעין. על-פי עסקת טיעון, שאושרה ע"י בית המשפט, ניתן צו דחוי להפסקת השימוש החורג במקרקעין, כדי ליתן למשיב 1 שהות של שנה וחצי לקבלת היתר לשימוש חורג ממוסדות התכנון.

טענות הצדדים בערעור

8.          המינהל יוצא נגד קביעת בית משפט קמא, שבית משפט השלום נעדר סמכות עניינית לדון בסעד ההריסה. המינהל משתית את טענותיו על שני צירים עיקריים.

ראשית, המינהל טוען, כי המגמה השלטת היום בפסיקת בתי המשפט המחוזיים היא כי בית משפט השלום מוסמך, מבחינה עניינית, ליתן סעד של צו הריסה במסגרת תביעה אזרחית. הד למגמה זו מצוי אף באמרות אגב בפסיקת בית המשפט העליון. המינהל תומך טענתו בשורה של פסקי דין (חלקם צורפו כאסמכתאות 1 עד 6 לתיק המוצגים מטעמו). לטענת המינהל, בית משפט קמא טעה בקובעו כי עסקינן במגמה תיאורטית בלבד.

לדבריו, בית המשפט התעלם מהלכות מנחות של בתי המשפט המחוזיים שהכירו, בפועל ולמעשה, בסמכותו העניינית של בית משפט השלום ליתן סעד של הריסה. המינהל מוסיף וטוען, כי הקביעה שבית משפט השלום מוסמך להעניק סעד של הריסה, מהווה חלק ממגמה כללית של הרחבת סמכויותיו של בית משפט השלום והפיכתו לערכאה ראשונה, לכל דבר ועניין. ביסוד קביעה זו ניצבים גם שיקולי יעילות: מניעת פיצול מלאכותי ומיותר בין בתי משפט השלום והמחוזי באשר לסעדים להגנת בעל מקרקעין על השימוש והבנייה במקרקעיו.

שנית, ולחלופין, גם אם ייקבע כי לא מסורה לבית משפט השלום סמכות עניינית ליתן סעד של הריסה, כשהוא לעצמו (per se), הרי שבנסיבות העניין קנה בית משפט השלום סמכות עניינית לדון בסעד ההריסה מכוח היותו סעד טפל ומשלים לסעד העיקרי של הפסקת השימוש החורג במקרקעין (הסעד המניעתי).