המדינה תממן הטיפול בקורבנות סחר בנשים שנדבקו באיידס טרם השבתן לאוקראינה

השופט א' רובינשטיין:

א.             העותרים מבקשים, כי המדינה תממן טיפולים רפואיים לעותרות 2-1 (להלן העותרות) - נשים שנסחרו והובאו לישראל בניגוד לדין, הועסקו בזנות וחלו במחלות קשות, ולחלופין, כי יוענק להן רישיון לישיבת קבע בישראל, אשר ממילא יעניק להן כיסוי מלא לביטוח רפואי, הכולל טיפול במחלותיהן.

העותרות

ב.             העותרות, ילידות אוקראינה, אינן קשורות זו לזו, אך בסיפורי חייהן - שאינם פשוטים כלל ועיקר - קוי דמיון רבים ועל כן יתוארו יחדיו. הן הגיעו ארצה (בשנת 2001 ובשנת 2004 בהתאמה) ככל הנראה באמצעות רשת של סוחרי אדם, והוכרחו כנטען לעבוד בזנות, תוך שעל פי הנאמר נשללה מהן אפשרות הבחירה הן באשר לעצם העיסוק, והן באשר לשימוש באמצעי מניעה. לא אחזור על התיאורים הקשים עד מאוד שהובאו בעתירה לעניין תנאי חייהן בתקופה זו, ודי אם אומר כי הם מעוררי חלחלה. לאחר תקופה, הצליחה כל אחת מהן לברוח, וניסתה לשקם את חייה. למרבה הצער, עם הזמן התגלה כי הן חולות במחלות שונות, ובהן המחלות הקשות שחפת, איידס, ודלקת כבד (צהבת) נגיפית C.

ג.              העותרות שהו במסגרת (ממשלתית) לגמילה מסמים, ומשם הועברו למקלט לקרבנות סחר למטרת ניצול מיני מסחרי, מקלט שהוקם על פי החלטת ממשלה, אליו מועברות מרבית נפגעות הסחר, ובו הן מקבלות טיפול מקיף - פסיכולוגי, סוציאלי, רפואי ומשפטי (להלן המקלט). על פי פנייתה ובהתאם לנהלי משרד הפנים שיפורטו בהמשך, קיבלה העותרת 1 רישיון ישיבה ועבודה בישראל, שהוארך מעת לעת. העותרת 2, שלא פנתה למשרד הפנים, קיבלה רישיון דומה רק עם הגשת העתירה דנא, ואף הוא הוארך מעת לעת. לאחר שאובחנו מחלותיהן של העותרות, ולצורך טיפול בהן, אושפזו בבית החולים איכילוב ולאחר מכן בבית החולים שמואל הרופא, לפרקי זמן ממושכים, במימון ציבורי. גם עם שחרורן מאשפוז המשיכו העותרות לקבל טיפול מסוים ותחום בזמן במימון משרד הבריאות. במקביל, קיבלה העותרת 1 תרופות לטיפול במחלת האיידס מן העותר 4, עמותה לא ממשלתית במימון עצמאי.

העתירה

ד.             בעתירה, שכרכה היבטים כלליים והיבט פרטני, נפרשה יריעה רחבה באשר לרקע הנוגע לקרבנות סחר בנשים למטרות זנות - בארץ ובעולם - למצבן, ולהיקף הטיפול המוענק לנושא בארץ. כן הודגשה חומרתן של המחלות בהן חולות העותרות. בפן המשפטי נטען, כי לעותרות זכות לבריאות, הן על פי המשפט הבינלאומי והן על פי המשפט הישראלי. כן נטען, כי סמכות הרשות של המשיב 1 - שר הבריאות - הקבועה בסעיף 56(א)(1)(ד) לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן חוק ביטוח בריאות) להעניק שירותי בריאות "למי שנמצא בישראל ואינו מבוטח לפי חוק זה", הופכת בנסיבות לסמכות חובה. נאמר, כי על שיקולים כלכליים להידחות מפני זכותן של העותרות לבריאות מקום שצפויה להן סכנת חיים. לחלופין נטען, כי סמכותו של המשיב 2 - שר הפנים - להעניק לעותרות רשיון לשהיית קבע מכוח סעיף 2(א)(4) לחוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 הופכת גם היא בנסיבות לסמכות שבחובה. בהקשר זה נטען, כי במסגרת השיקולים שעל המשיב 2 לשקול, עליו להביא בחשבון את מחלותיהן הקשות של העותרות, את האופן בו חלו, את שאלת אחריותה של המדינה למצבן, ואת ההשלכות שיהיו לגירושן לארצות מוצאן במצבן הנוכחי, שם כנטען לא יקבלו טיפול רפואי ואף יזכו ליחס חברתי קשה בשל עברן. על דרך הכלל נטען, כי למדינה אחריות מוסרית כלפי העותרות - הן כיון שלא מנעה את הסחר בהן ואת העסקתן הכפויה, והן כיון שלא נקטה צעדים כלפי קהל לקוחותיהן, אשר למענם הובאו לישראל, ואשר כנטען אנסו אותן והדביקון במחלותיהן דהיום. עוד נטען, כי אין להישמע לטענות תקציביות מצד המדינה, שכן שיקולי תקציב אינם גוברים על הפרת זכויות אדם; ובכל מקרה, נאמר, העותרות מצויות במצב קיצוני הדורש טיפול, ואין נשים רבות אחרות במצבן. הוסף, כי במצב הנוכחי - בו נדבקו העותרות במחלותיהן בישראל - יש לראות בהן כ"עניי עירך" ולאפשר להן לבחור לקבל טיפול רפואי בארץ, על פני טיפול - שכנטען לא יהיה בהישג ידן - במדינת המוצא שלהן.

ה.             בתגובתה הראשונה של המדינה פורטו המאמצים השונים בהן נקטו רשויות המדינה להתמודדות עם הנושא בכללותו, כמו גם עם עניינן האישי של העותרות, מאמצים שיפורטו ביתר הרחבה בהמשך הדברים. הודגש, כי גם אם טרם הושג פתרון כולל, עשתה המדינה דרך ארוכה בהתמודדות ובטיפול בנושא, וכנטען חלה כתוצאה מכך ירידה ממשית בהיקף התופעה של סחר בבני אדם למטרת ניצול מיני מסחרי בישראל. בהקשר זה צוין, כי מדינת ישראל צוינה לחיוב ו"הועלתה בדירוג" - לכיוון חיובי - במסגרת דו"ח מחלקת המדינה האמריקאית בנושא הסחר בבני אדם. בנושא הטיפולים הרפואיים לקרבנות סחר בישראל נאמר, כי אין מוטלת על המדינה החובה לספק להן שירותי בריאות (כיון שאינן תושבות המדינה, וראו סעיף 2א לחוק ביטוח בריאות), מלבד במצבים חריפים המסכנים חיים או בריאות באופן מיידי, שאז יינתן טיפול עד לייצוב המצב הרפואי. נאמר, כי הן לפי הדין הישראלי והן לפי המשפט הבינלאומי, הזכות לבריאות היא זכות חברתית-חיובית, אשר מימושה תלוי בין היתר במשאבים ובהחלטות חלוקתיות של המדינה. עם זאת נמסר, כי הרשויות מחפשות דרכים שונות להעניק טיפול רפואי לנשים קרבנות הסחר, בין היתר במסגרת המקלט שהוקם בעבורן, וכי הנושא מצוי בבחינה על ידי ועדת מנהלים כלליים, שמונתה על ידי הממשלה והציבה את סוגיית הטיפול הרפואי בסדר עדיפות גבוה (ראו להלן). צוין, כי במסגרת המקלט מקבלות הנשים טיפול רפואי הולם, והקושי מתעורר לגבי טיפולים יקרים במיוחד, וכן לגבי נשים השוהות מחוץ למקלט. בעניינן של העותרות דנא הודגש, כי הן זכו למימון ציבורי בעת שהותן במרכז הגמילה מסמים, במקלט ובבתי החולים, וכן בעבור הטיפול במחלת השחפת, ובעבור הליך אבחונו של מצבן הרפואי הכולל. נטען, כי אין מקור בדין המקים חובה למדינה לממן את מלוא השירותים הרפואיים להן נזקקות וייזקקו העותרות בעתיד. לעניין המשיב 2 נאמר, כי ביסוד חוק הכניסה לישראל עומדת קיומה של זיקה למדינה, והדבר אינו מתקיים בענייננו - ולפיכך אין מקום להענקת מעמד של תושבות קבע לעותרות.

ו.              ביום 11.7.07 התקיים דיון ראשון בעתירה (בהרכב השופטים פרוקצ'יה, רובינשטיין ופוגלמן), במסגרתו עודכן בית המשפט בפעולות המדינה באשר להיבט העקרוני, והחלטנו להמשיך לעקוב אחריהן באמצעות המשיבים. בעניינן הפרטני של העותרות נמסר מטעם באת כוחן, כי הן קיבלו טיפול מלא למחלת השחפת, וכי שתיהן מקבלות טיפול למחלת האיידס באמצעות העותר 4. נרשמה התחייבות משרד הבריאות לממן את פעולות האבחון למחלת דלקת הכבד אצל העותרות; הצענו, כי לאחר האבחון יבואו הצדדים בדברים כדי לנסות למצוא פתרון לצרכים כפי שיתבררו. לאחר קבלת מספר הודעות עדכון מטעם הצדדים, קיימנו (ביום 2.6.10) דיון נוסף בעתירה בהרכב הנוכחי, במסגרתו קיבלנו עדכון נוסף על התקדמות המאמצים. והנה החלטתנו מאותו יום: 

"עם תום הדיון, הצענו לצדדים לפתור את הענין הפרטני לפנים משורת הדין, באופן שיותר לשתי העותרות להשאר בארץ למשך 6 חודשים נוספים שבמהלכם יקבלו את הטיפול הרפואי הנדרש למחלות הכרוניות בהן הן לוקות. בחלוף תקופה זו, יחזרו לארץ אזרחותן, כך שהטיפול במחלתן יימשך במדינתן. כן הוצע, כי בקבלת פתרון זה, העתירה תימחק, תוך הותרת זכותם של ב"כ העותרות לבחון ולהשיג על העקרונות הכלליים שיגובשו בעתיד בנושא הטיפול הרפואי בקרבנות סחר בנשים, ככל שיעלה הצורך בכך".

מטרת ההצעה היתה לאפשר לעותרות פרק זמן להתארגן לקראת חזרה לארצן, כדי לנסות להבטיח קבלת טיפול שם.

ז.              בהודעת המדינה (מיום 7.6.10) נמסר, כי הטיפול במחלת דלקת הכבד הוערך בעלות של 10,468 ש"ח לחודש לכל עותרת; והטיפול במחלת האיידס הוערך בעלות של כ-7,000 ש"ח לחודש לכל עותרת. נאמר, כי הצעת בית המשפט הובאה בפני המנהל הכללי של משרד הבריאות, אשר החליט על הענקת טיפול לעותרות במימון ציבורי בסך של 62,808 ש"ח לכל עותרת. תחשיב זה מבוסס על שישה חודשי טיפול מלא במחלת דלקת הכבד, או קרוב לארבעה חודשי טיפול במחלות דלקת הכבד ואיידס גם יחד. בתגובת העותרים (מיום 13.6.10) נאמר, כי הצעת המדינה דוחה למעשה את הצעת בית המשפט, באשר אינה מספקת טיפול מלא לכל מחלות העותרות למשך חצי שנה. הוסף, כי על פי חוות דעתו של פרופ' בנטואיץ שצורפה, אין היגיון רפואי להפריד בין הטיפול בדלקת הכבד ובאיידס, ובנוסף, כדי שטיפול בדלקת הכבד יהא אפקטיבי, עליו להינתן משך שישה חודשים לפחות. נמסר, כי העותרים פנו בבקשה חוזרת אל המשיבים, אך אלה דחו את בקשתם להקצות מימון נרחב יותר לעותרות. על כן, נתבקשה דחייתה של הצעת המשיבים וחיובם, לכל הפחות, בהסדר שהוצע על ידי בית המשפט במלואו. יצוין כי בהגיבו לחוות דעת פרופ' בנטואיץ כתב ד"ר דור, ראש אגף רפואה כללית וממלא מקום ראש מינהל רפואה במשרד הבריאות, כלהלן:

"העותרות אינן מטופלות במחלת איידס כבר מ-2008, תקופה משמעותית טרם אובחנו סופית במחלת הצהבת הנגיפית, וניתנה להן ההמלצה הטיפולית לטיפול במחלת הצהבת הנגיפית, היא ההמלצה אשר שימשה בסיס לפנייתן למשרד הבריאות, ולבקשה לצו ביניים שהוגשה לאחר מכן. ככל הידוע לנו, הטיפול במחלה הופסק מאחר והעותרות לא התמידו בטיפול. עובדה היא כי העותרות לא פנו בעבר כדי לבקש חידוש הטיפול או מימונו על ידי המדינה, לרבות בשלב בו ניתנה להן ההמלצה לטיפול בצהבת הנגיפית, שלב בו הן הגישו בקשה למימונו של הטיפול על ידי המדינה.

מכאן, שלא ניתן לקבל את האמירה הגורפת כי אין הגיון רפואי במתן הטיפול בצהבת הנגיפית, ללא טיפול מקביל במחלת האיידס, גם אם ניתן להסכים עם אמירתו של פרופ' בנטואיץ' כי המצב האופטימלי היה כי העותרות תטופלנה בכל מחלותיהן, ואולי אף ללא כל הגבלת זמן. דא עקא, שאנו חייבים להתחשב באילוצים מימוניים, ובפרט - שהסכמת המדינה ניתנה לפנים משורת הדין, ואף שהמלצות הצוות הבינמשרדי היו שלא לממן טיפול רפואי לנשים במצבן של העותרות - שאינן מצויות בישראל בשנת שיקום, ואינן שוהות בישראל בהמתנה להעדתן במשפט של נאשם בעבירת סחר בבני אדם, תחת אשרות השהיה הרלוונטיות, וממילא - גם מחוץ למסגרת התיקצוב הנגזרת מכך..."   

דיון והכרעה

ח.             כמתואר, עניינן של העותרות מעלה את סוגיית הטיפול במחלות קשות אצל קרבנות סחר בבני אדם למטרות זנות, אשר הגיעו לישראל שלא כדין, ואשר מסיבות שונות אינן שוהות במקלט המוסדר. מצבן של העותרות ושכמותן ודומיהן מזכיר לנו את הגר המקראי, הוא הנכרי המתגורר בתוך ישראל, שהתורה אומרת לגביו כי הקדוש ברוך הוא "עשה משפט יתום ואלמנה ואהב גר לתת לו לחם ושמלה; ואהבתם את הגר כי גרים הייתם בארץ מצרים" (דברים י', י"ח-י"ט); ואמר רש"י על עניין הלחם והשמלה "ודבר חשוב הוא זה...", וטיפול רפואי עשוי לטעמי לבוא בכלל הדבר. כפי שיפורט, רשויות המדינה עמלות מזה שנים מספר על עיצוב מדיניות כוללת לטיפול באוכלוסיית קרבנות הסחר בבני אדם. כתוצאה ממאמצים אלה, מיושמים כיום פתרונות שונים בעבור חלק מן הנשים הקרבנות, ובפרט במסגרת המקלט. סוגיית הטיפול הרפואי בנשים שאינן מתגוררות במקלט ובנשים החולות במחלות קשות בין שהן במקלט ובין שלא, נמצאת כיום בהליך בחינה, כפי שיוסבר להלן, אך אין כיום פתרון כולל מסודר לבעיותיהן הספציפיות של העותרות. עתירה זו מעלה, כאמור, את שאלת מחויבותה של המדינה להעניק פתרון שכזה. אקדים ואומר, כי מצאנו לנכון לקבל את הצעת המדינה בנוגע לעניינן הפרטני של העותרות (שתפורט גם היא), באשר איננו סבורים כי אינה סבירה ומאוזנת באופן המצדיק התערבות בנסיבות העניין; מאחר שכך, לא ראינו לכפות על המדינה הסדר פרטני נרחב יותר, אף כי הצעתנו ציפתה ליותר במידה מסוימת. נוכח ההסדרה הפרטנית המוצעת, ונוכח העובדה שהעניין העקרוני נמצא בבדיקה מעמיקה ובימים אלה מוגשות לועדת המנכ"לים העוסקת בכך המלצות לפעולה, סבורני כי אף מוקדם מדי לדון בהסדרים הכלליים המתגבשים, אף שיש לברך על עצם הפעילות לגיבושם. בנסיבות אלה, גם לא ראינו להכריע לעת הזאת, מעבר להערותינו דכאן, בשאלות העקרוניות שמעלות העותרות, כגון הזכות לבריאות ואחריות המדינה כלפי נפגעי עבירות בכלל ונפגעות סחר בבני אדם בפרט, וניתן להשאיר את ההכרעה המלאה בסוגיות אלה לעתיד. נפרט את עמדתנו.

ט.             בהחלטה מיום 11.7.07 נאמר, כי "נושא העתירה נחלק לשני היבטים: ההיבט העקרוני העוסק בשאלה הכללית של מימון הוצאות בריאות לנפגעות סחר בנשים, וההיבט הפרטני, העוסק בצרכיהן של שתי העותרות, הזקוקות לאיבחון וטיפול במחלות שחפת, איידס, וצהבת בה לקו". במסגרת עיסוקנו בעתירה, עקבנו אחר טיפולה של המדינה בשני ההיבטים. להלן יוצגו בקיצור הסוגיות המועלות בעתירה והמענה שניתן להן או הוצע מצד המדינה. נפנה ראשית להיבט העקרוני של העתירה, ובהמשך נדון בעניינן הפרטני של העותרות. כאמור, בסופו של יום המחלוקת בין הצדדים בעניין הקונקרטי הצטמצמה לשאלת היקף הטיפול, שהסכימה המדינה להעניק לעותרות לעת הזאת. ועם זאת, בשל חשיבות הסוגיה, ראיתי לנכון להרחיב מעט יותר בנושא, ולפרט בקצרה את הרקע הנורמטיבי והמעשי; ואף כי הדבר הוא במובן מסוים מעבר לצורך, לעולם הוא ראוי.

המסגרת הנורמטיבית

י.              מימון ציבורי לטיפולים רפואיים מוסדר בישראל בחוק ביטוח בריאות, המעניק זכויות לתושבים, כהגדרתם בחוק ביטוח לאומי (סעיפים 3-2 לחוק ביטוח בריאות). אין חולק, כי העותרות אינן בגדר תושבות בהתאם להגדרה האמורה. העתירה בבג"צ 494/03 עמותת רופאים למען זכויות אדם נ' שר האוצר, פ"ד נט(3) 322 (להלן פרשת רופאים למען זכויות אדם) עסקה בתקיפתה של הגדרת התושבות האמורה, ושם נפסק כי: