השופטת א' פרוקצ'יה:
1. אלה שני ערעורים הדדיים על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה (כב' השופט מ' נאמן), אשר קיבל את תביעתה של מעונה, חברה לבנין בע"מ (להלן: מעונה או החברה), וקבע כי הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון (להלן: הוועדה המקומית או הוועדה) אחראית כלפיה בנזיקין בגין פעולותיה שגרמו נזקים לחברה עקב עיכוב שחל בהשלמת פרויקט הבניה שביצעה.
לערעורים אלה צורף גם ערעור כלל, חברה לביטוח בע"מ נגד הוועדה המקומית בגין חיובה של חברה זו בתורת צד ג' לשפות את הוועדה המקומית בסכומים שזו חוייבה על פי פסק הדין לשלם למעונה. ערעור זה נדחה ביום 10.1.08 לאור הסדר שהושג בין הצדדים (ע"א 4352/05).
הרקע העובדתי
2. בשנת 1991 רכשה מעונה מקרקעין בפרדס חנה במטרה להקים עליהם מבנה ולמכור את היחידות שייבנו.
3. על פי תכנית בנין הערים שהיתה בתוקף במקום באותה עת (תב"ע ש/19), מותר היה לבנות על המקרקעין מבנה בן שלוש קומות, תוך ניצול 90 אחוזי בנייה, כשבכל קומה מותר לנצל 30 אחוזי בנייה; קומת הקרקע של המבנה יועדה למסחר, ושתי הקומות העליונות יועדו למגורים.
4. מעונה פנתה לוועדה המקומית בבקשה לקבל היתר בנייה להקמת מרכז מסחרי, שבו קומת הקרקע תיועד למסחר וינוצלו בה 67 אחוזי בנייה, ואילו הקומה הראשונה תיועד למשרדים ותנוצל בה יתרת 23 אחוזי הבנייה. הבקשה להיתר סטתה, אפוא, מהוראות התב"ע ש/19 החלה על המקום בשני מובנים: מבחינת הייעוד, סטתה הקומה הראשונה מהייעוד המתוכנן למגורים; מבחינת אחוזי הבנייה, סטתה הבקשה להיתר מחלוקת אחוזי הבנייה ל-30 אחוזים בכל אחת משלוש הקומות המותרות לבנייה.
על פי קביעת בית המשפט קמא בפסק דינו, בקשה זו להיתר הוגשה על ידי מעונה בעידודו של ראש המועצה, אשר שימש בעת ובעונה אחת גם יו"ר הוועדה המקומית, ו-"לא חפץ במבנה מיושן", כקביעת בית המשפט. כן נקבע, כי חברי הוועדה המקומית הסבירו כי מה שעניין את הוועדה הוא, כי לא ינתן למעונה היתר המאפשר בנייה בלמעלה מסך כל אחוזי הבנייה המותרים, כלומר 90 אחוזי בנייה (פסקה 5 לפסק הדין). משתמע מכך, כי חברי הוועדה לא עמדו על כך שיישמרו הייעודים המותרים על פי התב"ע לקומות השונות של המבנה, ולא הקפידו על חלוקת אחוזי הבנייה המותרים בין קומות המבנה.
5. ביום 8.11.92 קיבלה מעונה היתר בנייה בהתאם לבקשתה, וכן הותר לה להקים מרתף חניה בשטח של 844.25 מ"ר ומקלט בקומת המרתף בשטח של 95.10 מ"ר.
6. מעונה נערכה להקמת הפרוייקט בהתאם להיתר הבנייה שקיבלה, אשר תאם באופן מלא את בקשתה להיתר. היא הכינה תכניות בנייה, התקשרה עם בנק מלווה, והחלה בבנייה, ובמקביל לכך, בשיווק שטחים בפרויקט. בין חודש פברואר 1993 לחודש פברואר 1994, חתמה מעונה על 12 חוזי מכירה שהתייחסו ל-40% מן השטח הבנוי המתוכנן. מועד המסירה המתוכנן של היחידות הבנויות לרוכשים נקבע לחודש יולי 1995.
7. ביום 29.6.93 קיבלה מעונה, לבקשתה, היתר מתוקן מהוועדה שבמסגרתו הורשתה להרחיב את שטח החניה במרתף. ביום 2.1.94 קיבלה היתר מתוקן נוסף שבמסגרתו הותר לה להרחיב את שטח הבנייה בקומת המרתף, וכן אושרה לה בניית מרחבים מוגנים דירתיים (ממ"דים) במקום מקלט. במקביל, יזמה מעונה שינוי של תכנית בנין הערים המקורית (תב"ע ש/19) במסגרת תב"ע ש/19א, שמטרתה להגדיל את אחוזי הבנייה המותרים בנכס מ-90% ל-155%, כדי שתוכל להקים קומה נוספת במבנה. הוועדה המקומית המליצה לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה חיפה (להלן: הוועדה המחוזית) לאשר את תכנית השינויים שהוצעה על ידי מעונה.
8. בהניחה כי שינוי התכנית יאושר נוכח המלצת הוועדה המקומית, בנתה מעונה, עוד קודם לאישור התכנית החדשה, את שלד המבנה באופן שיאפשר הקמת קומה נוספת מבלי שתדרשנה התאמות לאחר מכן. לפיכך, נבנה פיר המעלית במפלס גבוה יותר מגובה שתי הקומות הראשונות, וזאת בסטייה מהיתר הבנייה שהיה בידיה.
9. הבקשה לשינוי התב"ע שהגישה מעונה נבדקה על ידי מפקח הוועדה המחוזית, ואגב כך הוא הבחין כי היתר הבנייה שבידיה סוטה מהוראות התב"ע הקיימת ש/19. בעקבות כך, דרש המפקח מהוועדה המקומית לפתוח לאלתר בהליך להוצאת צו הפסקה שיפוטי שיביא להפסקת עבודות הבנייה על ידי מעונה. נוכח דרישה זו, פנתה הוועדה המקומית ביום 23.5.94 לבית משפט השלום בחדרה, וביקשה צו הפסקה שיפוטי כנגד מעונה להפסקת עבודות הבנייה. טענתה בתמיכה לבקשה זו היתה כי מעונה סטתה מהיתר הבנייה שניתן לה, והחלה בהקמת הקומה השלישית במבנה תוך הוספת שטחי בנייה רבים שלא נכללו בהיתר הבנייה שבידיה. הוועדה לא ציינה בבקשתה כי הצו מתבקש, למעשה, על רקע דרישת מפקח הוועדה המחוזית להפסיק את העבודות נוכח אי-חוקיותו של היתר הבנייה המקורי עצמו, שהיא העניקה למעונה, ואשר על פיו היא ביצעה את הבנייה. צו הפסקה שיפוטי ניתן בתחילה במעמד צד אחד. ביום 5.6.94 ביקשה מעונה את ביטול הצו, והציעה להרוס את חריגות הבנייה, ולהתאים את הבנייה להיתר המצוי בידיה, אך הצעתה נדחתה על ידי הוועדה המקומית, אשר עמדה על כך שצו ההפסקה יעמוד בתוקף עד לאישור תב"ע חדשה, אשר תכשיר את הבנייה החורגת מן המותר על פי התכנית המקורית. צו ההפסקה נותר בעינו.
10. בעקבות צו ההפסקה השיפוטי, זנחה מעונה את יוזמתה לשנות את תב"ע ש/19 באמצעות תב"ע ש/19א, ויזמה תכנית בנין ערים חדשה (תב"ע ש/19ב) (להלן: התכנית החדשה). מטרת התכנית החדשה היתה להכשיר בדיעבד את כל הבנייה שכבר בוצעה על ידה על בסיס היתרי בנייה בלתי-חוקיים. הוועדה המחוזית דרשה כתנאי לאישור תכנית זו כי היא תתייחס גם לחלקות השכנות, וכך אכן נעשה. ביום 2.1.95 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד תכנית חדשה זו להתנגדויות, והיא פורסמה במאי 1995. נוכח התנגדויות בעלי החלקות הסמוכות, הורתה הוועדה המחוזית לתקן את התכנית החדשה כך שלא תתייחס לחלקות הסמוכות, ובכך נפתחה הדרך לתיקון התב"ע, הן לצורך הכשרה בדיעבד של מה שכבר נבנה, והן לצורך הקמת קומה נוספת במבנה. בשלב זה, נתן מהנדס הוועדה המקומית הכשר למעונה להשלים את הבנייה. ביום 16.11.95 נתנה הוועדה המקומית למעונה טופס 4 מותלה שהתייחס לכל הבנייה שהיתה קיימת אותה עת בשטח, לרבות זו הסוטה מהתב"ע המקורית. הדבר התאפשר לאחר שמעונה פרסמה, לדרישת הוועדה המקומית, בקשה להקלות.
11. ביום 6.12.95 אושרה התב"ע החדשה, ובעקבות זאת פעלה מעונה לתקן את היתר הבנייה שבידיה כך שיותר לה לבנות קומה נוספת. ההיתר המבוקש אושר על ידי הוועדה המקומית ביום 17.3.96, תוך שמעונה נדרשה לשלם היטל השבחה. מעונה השיגה על השומה, ומונה שמאי מכריע, אשר פסק מהו שיעור היטל ההשבחה שעליה לשלם, והחלטתו הפכה חלוטה משלא הוגש עליה ערעור.
12. היתר סופי לפרויקט כולו, על שלוש קומותיו, ניתן ביום 2.9.96.
13. בשנת 2000 הגישה מעונה תביעת נזיקין לבית המשפט המחוזי כנגד הוועדה המקומית בגין נזקים שונים שנגרמו לה, לטענתה, בשל העובדה כי הוועדה נתנה בידיה היתרי בנייה בלתי-חוקיים. היא העמידה תביעה זו על סך 1.750 מיליון ש"ח.
פסק הדין של בית המשפט המחוזי
14. בית המשפט המחוזי קבע, כי היתר הבנייה שנתנה הוועדה המקומית למעונה, ושני התיקונים להיתר שניתנו לאחר מכן, היו בלתי-חוקיים, מאחר שעמדו בסתירה לתב"ע המקורית ש/19 שעמדה בתוקף אותה עת. כן קבע, כי הוועדה המקומית התרשלה במתן היתרים אלה, ודחה את טענת הוועדה כי מעונה הסתכנה מרצון, או גרמה ברשלנותה היא לנזק שנגרם לה.