החלטת שר הפנים בעניין גבולות השיפוט של רשויות מקומיות בנגב - סבירה

השופט ע' פוגלמן:

1.        עניינן של העתירות שלפנינו בהחלטת שר הפנים בדבר גבולות השיפוט של רשויות מקומיות בנגב: המועצה המקומית תל שבע (להלן - תל שבע או העותרת) והמועצה האזורית החדשה אבו בסמה, שבתחום שיפוטה שמונה יישובים בדואים, וביניהם הישוב אום - בטין. השטח עליו חלוקים הצדדים מכונה "שטחA", שטח שגדלו כשלוש מאות דונם, הממוקם במרחב שבין היישובים עומר, תל שבע ואום בטין, בסמיכות לזה האחרון, המקיף אותו משלוש עבריו (מלכתחילה נסבה העתירה על מחלוקת נוספת - שעניינה קטע מן הגבול בין תל שבע למועצה המקומית עומר; אולם עניין אחרון זה בא לידי פתרון מוסכם ולפיכך אין אנו נדרשים לכך).

רקע עובדתי

2.        מזה מספר שנים, נבחנת התוויית גבולות השיפוט בין הרשויות המקומיות באזור נושא העתירה. סוגיה זו נבחנה במישרין על ידי מספר ועדות חקירה ושרי פנים, קודם שהגיעה להכרעתו של בית משפט זה. נעמוד בתמצית על ההשתלשלות שקדמה להחלטה נושא העתירה.

           ועדה ראשונה, בראשה עמד פרופ' דיויד ניומן, מונתה בעקבות פניית המועצה המקומית עומר (להלן - עומר) להרחיב את גבולותיה. הועדה הגישה את מסקנותיה ביום 13.5.99 והמליצה - בין היתר - על העברת שטחים מעיריית באר שבע ומהמועצה האזורית בני שמעון (להלן - בני שמעון) לעומר. הועדה אף המליצה לשר הפנים לטפל בדרישת תל שבע להרחבת תחום שיפוטה. בעקבות המלצות הועדה, פרסם שר הפנים צווים בדבר העברת שטחים מבני שמעון לעומר. ביום 31.5.00 פנה פרופ' ניומן במכתב לשר הפנים, וציין כי לפני הועדה לא הוצג מלוא המידע הנדרש. בכלל זה לא הייתה הועדה מודעת לקיומם ישובים בדואים בלתי מוכרים בשטח שעומר בקשה להעביר לתחום שיפוטה. נגד החלטתו האמורה של שר הפנים, אף הוגשה עתירה מצד תושבי אותם יישובים (אום בטין ואלמקמימן), שחששו לפגיעה בשל העברת שטחי היישובים לעומר (בג"צ 6672/00 אבו כף נ' שר הפנים (לא פורסם, 5.11.02)). בנסיבות אלה, מינה שר הפנים ביום 4.7.00 ועדת חקירה חדשה, לבדיקת גבולות תל שבע, עומר ובני שמעון (להלן - ועדת וקנין). ועדה זו, לפניה נשמעו הגורמים הנוגעים בדבר, הגישה את המלצותיה לשר הפנים, אלי ישי. בהקשר בו עסקינן, המליצה הועדה לצרף שטחים שונים לתל שבע, ולגרוע אותם מתחום השיפוט של בני שמעון. בין אלה גם שטח שסומן ב' (ששטחו הינו 1700 דונם), במסגרתו נכלל השטח עליו חלוקים הצדדים כיום: שטח A שגדלו כ-300 דונם. ביום 1.7.02 אישר השר את ההמלצה. החלטת השר לא השתכללה לכדי צו בדבר העברת שטחים. משרד הפנים מבהיר, כי העיכוב בהמשך התהליך באותו שלב היה בעטיין של הרשויות המקומיות, אשר לא הכינו את המפות הנדרשות לצורך שינוי הגבולות. מכאן לכאן, הוסיפו רשויות המדינה לעסוק בהקמת רשות מוניציפאלית חדשה לישובים בדואים, שעד אז היו בבחינת "ישובים לא מוכרים". ביום 25.9.02 אושרה למתן תוקף "תכנית מתאר מחוזית מחוז הדרום תממ 14/4 (שינוי מס' 1/24) ישובי קבע לפזורה הבדואית (ב)". תכנית זו הוסיפה את היישוב אום בטין (ויישובים נוספים) כיישוב קבע, זאת ברמת "סימול"; קרי סימון היישוב בלא שנקבעו באותו שלב גבולותיו הסופיים. ביום 16.1.03 מונתה על ידי מנכ"ל משרד הפנים ועדת גבולות על מנת להמליץ "על המבנה המוניציפלי והגבולות של הישובים הבדואים החדשים במחוז הדרום" ("ועדת זהר"). הועדה המליצה (ביום 5.6.03) על הקמת מועצה אזורית ממונה אחת ליישובים האמורים, שתחום השיפוט שלה יהיה "הקווים הכחולים של הישובים הבדואים המתוכננים, כפי שיאושר ע"י מוסדות התכנון". בהמשך להמלצה זו הוקמה (בצו שפורסם ברשומות ביום 28.12.03) המועצה האזורית החדשה אבו - בסמה, הכוללת 8 יישובים בדואים שהיו קודם לכן "יישובים בלתי מוכרים", וביניהם היישוב אום בטין.

3.        בעקבות הקמת המועצה החדשה והשגות על המלצות ועדת וקנין בהיבטים שונים, נדרש לעניין שר הפנים באותה עת, אברהם פורז, שהחליף את השר אלי ישי. בכל שאמור בשטח נושא העתירה, אישר השר פורז, ביום 23.6.03, את החלטת קודמו; אולם בעקבות פניות נוספות הורה לממונה על מחוז הדרום לזמן את ראשי הרשויות הנוגעות בדבר כדי לנסות ולהגיע להסכמה בשאלת הגבולות. הממונה על המחוז קיים מספר ישיבות בהן נשמעו גורמי התכנון ונציגי הרשויות הנוגעות בדבר; וביום 15.4.04 העביר המלצה כתובה ומנומקת למנכ"ל משרד הפנים. בענייננו המליץ הממונה לכלול את שטח A בתחום המועצה האזורית אבו בסמה, כחלק מהיישוב אום בטין. ההמלצה הועברה לידי שר הפנים ונתבקשה התייחסות כתובה של תל שבע בנקודה זו. ראש המועצה המקומית תל שבע השיב לפנייה בהתייחסות מפורטת בכתב מיום 13.10.04, בגדרה הוסברה החשיבות שיש לטעמו בהעברת שטח A לתל שבע. לאחר שהשר פורז שקל את המלצות הועדות השונות, המלצות הממונה על המחוז, ועמדות הרשויות הנוגעות בדבר ולאחר שנועץ בגורמים המקצועיים במשרדו, החליט - ביום 15.11.04 - לקבל את המלצת הממונה על המחוז. השגה נוספת של תל שבע לשר הפנים על החלטה זו, מיום 6.12.04, נדחתה. בהמשך הדברים, לאחר שח"כ אופיר פינס החל לכהן בתפקיד שר הפנים, שב האחרון ושקל את נושא העתירה ולאחר פגישות עם נציגי אבו בסמה, עומר ותל שבע אשרר אף הוא את ההחלטה המתייחסת לשטח A (בהחלטה מיום 3.3.05 מצוין כי השטח יצורף לאום בטין, כאזור תעשייה; אולם ברור שהשר אינו מוסמך לקבוע ייעוד סטטוטורי, ובתכנון המוצע - כמפורט להלן - האזור אינו מיועד לתעשייה). השר הנחה בנוסף להקים "אזור תעשייה משותף לתל שבע ולאום בטין, עם חלוקת ארנונה כאשר יש לבחון חלופה נוספת של הקמת אזור התעשייה לצד היישוב תל שבע (לצד כביש 6) כאשר תלקח בחשבון בעיקר היתכנות הצלחתו של אזור התעשייה". ביום 15.5.05 חתם שר הפנים על המפות והצווים הנדרשים למימוש ההחלטה ואלה פורסמו ברשומות ונכנסו לתוקף. בהחלטה זו, כאמור, עניינה של העתירה.

4.        עוד יש להוסיף, כי לפי תכנית המתאר של אום בטין, שהיא בשלב של "טרום הפקדה", מיועד חלק מאזור A לתעסוקה וחלק אחר למגורים. תכנית המתאר של תל שבע מצויה אף היא בשלב של טרום הפקדה ויידרש פרק זמן של מספר חודשים לצורך מילוי התנאים להפקדתה, כפי שנקבעו בהחלטת הועדה המחוזית. התכנית תכלול - בין היתר - גם אזור תעסוקה.

טענות הצדדים

5.        תל שבע - העותרת בבג"ץ 6747/05 - טוענת כי דין החלטת שר הפנים להתבטל, בין בשל פגמים בהליך ובין לעיצומה. לטעמה, החלטת השר פורז התקבלה על סמך מידע חלקי ושגוי שהועבר לו על ידי הממונה על המחוז. ההחלטה הינה בלתי סבירה, שכן תמנע הקמת אזור תעשייה לתל שבע - בהעדר חלופה מתאימה אחרת - ובכך יונצח מצבו הכלכלי הקשה של היישוב. ההחלטה, שאינה מנומקת, מתעלמת מהנחיות וקריטריונים ברורים של משרד הפנים לעניין קביעת גבול שיפוט. ההחלטה אף מפלה לרעה את העותרת שכן השוואה בין אום בטין לתל שבע מגלה כי "לכל תושב ביישוב אום בטין יש שטח בגודל פי 6.7 מאשר תושב ביישוב תל - שבע". ההחלטה ניתנה בניגוד להצהרה של ממשלת ישראל לבג"ץ, בניגוד להמלצות ועדת וקנין ובניגוד להמלצות המינהלה לקידום הבדואים. עוד מלינה העותרת על כך שלא ניתן לה להשמיע טענות לפני השר פורז, להבדיל מהצגת עמדתה בכתב, עובר להחלטתו.

           העותרים בבג"צ 3029/06, שעתירתם נשמעה בצוותא חדא עם עתירת תל שבע, הם תושבי תל שבע שהתקשרו בחוזי פיתוח עם מינהל מקרקעי ישראל (שפקעו לפני מספר שנים) לצורך הקמת עסקים באזור התעשייה "הישן" בתל שבע. לטענתם, נחל אזור התעשייה תל שבע כשלון חרוץ, בשל כך שהמקרקעין שיועדו לו נתונים לתביעות בעלות סותרות מצד בדואים תושבי תל שבע ואחרים המתגוררים מחוץ לישוב. מטעם זה הוחלט - לטענתם - לבטל את ייעודו של אזור התעשייה האמור ולהעביר את אזור התעשייה לאזור A. העותרים מצדדים בעתירתה של תל שבע ומבקשים אף הם לבטל את החלטות שרי הפנים. לטעמם, הדרך היחידה להבטיח הקמת אזור התעשייה הינה הקמתו בשטח A, שיועבר לתחום השיפוט של תל שבע, שבשל הנסיון הרב שצברה בשנות קיומה, הינה בעלת כשירות ויכולת לפתח אזור תעשייה חדש. הם מוסיפים וטוענים כי ההחלטה נושא העתירה פוגעת בזכות קניינם, בחופש העיסוק ואף מהווה הפרת הבטחה שלטונית.

6.        רשויות המדינה, מצידן, מתנגדות לקבלת העתירות. המדינה עומדת על תהליך קבלת ההחלטות הממושך שקוים בנושא הגבולות, ומדגישה כי אין עילה להתערב בשיקול דעתו של שר הפנים, שהופעל בצורה מאוזנת וסבירה. משרד הפנים מבהיר כי ההמלצה לכלול את שטח A בתחום אום בטין, נועדה למנוע יצירת מובלעת מוניציפאלית של רשות אחת בתחומי רשות אחרת, בפרט כאשר מדובר בדרישה לפתח בתחומי הרשות האחרת אזור תעשייה עתיר מפגעים. מודגש כי המלצת ועדת וקנין התקבלה כמעט במלואה ושטח השיפוט של תל שבע הוכפל. השינוי עליו הוחלט הינו במקטע הקונקרטי של שטח A, שהיקפו מוגבל, וזאת כפועל יוצא של שינוי הנסיבות, שחל עקב הקמת המועצה האזורית אבו בסמה. ההחלטה נתקבלה בסיום הליך ממצה של שמיעת טענות. המדינה מוסיפה כי אין מקום לטענת הפליה המבוססת על השוואה בין תל שבע ואום בטין, בשל השוני המהותי בין היישובים. בהתייחס לעותרים בבג"צ 3029/06 מודגש כי לא צורף לעתירה תיעוד המפרט את זכויותיהם באזור התעשייה הישן של תל שבע, מה גם שאף לדבריהם חוזי הפיתוח שנחתמו עמם פקעו. מכאן שדינה של עתירתם להדחות על הסף. המשיבים מוסיפים וטוענים כי ההחלטות נושא העתירות התקבלו בשנת 2004, ומכאן ששתי העתירות הוגשו בשיהוי המחייב דחייתן.

           אבו בסמה ואום בטין מצדדים, אף הם, בהשארת החלטת שר הפנים על כנה.

דיון

שיקול דעת שר הפנים

7.        שר הפנים החליט על העברת שטחים משטח שיפוטה של רשות אחת (בני שמעון) לשטח שיפוטן של רשויות אחרות (תל שבע ואבו בסמה - אום בטין). אין מחלוקת כי החלטה זו מסורה לסמכות השר (ראו: סעיפים 1 - 2 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש]; סעיף 228 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח - 1958; והשוו סעיף 8 לפקודת העיריות [נוסח חדש]). סמכותו של השר להחליט על שינוי תחום מוניציפאלי של רשות מקומית הינה רחבה, והשיקולים אותם הוא רשאי לשקול הינם רבים ושונים. "כך, תיתכן העברת שטח משיקולים גאוגרפיים, דמוגרפיים, סוציולוגיים, כלכליים, שיקולי איכות הסביבה ואחרים.... שיקולים נוספים לסיפוח לגבי עירייה מצוינים בסעיף 8 לפקודת העיריות [נוסח חדש], והם - משאלת רוב בני העיר או התחשבות 'עם כל מפעל או פיתוח המבוצעים על ידי העיריה...'. ייתכן שינוי תחום שיפוט מוניציפלי בשל צורך בהרחבת בית עלמין או בשל גורמי בטיחות בדרכים, מצב כספי של עירייה או נוכח שיקולים הנוגעים למיקום תחנת כוח ... תיתכן העברת שטח מרשות לרשות מטעמים של תכנון לאומי כללי, ותיתכן העברה משיקולים של תכנון מקומי ^-נקודתי. ייתכן סיפוח שטח שהוא כבר מבונה או מפותח בדרך אחרת, וייתכן סיפוח שטח שאינו מפותח כלל. לגבי הסוג האחרון ייתכן כי מטרת הסיפוח תהא להותירו בשלב זה במצבו הקיים בלא תכנון ופיתוח ספציפי לטווח קרוב או עתידי, ותיתכן העברת שטח מרשות מקומית אחת לאחרת למטרה תכנונית ספציפית שנועדה לקדם אינטרס חשוב של הרשות המקומית הנעברת, למשל בינוי השטח לצרכים המיוחדים לה" (בג"צ 2689/00 מועצה אזורית גליל תחתון נ' שר הפנים, פ"ד נה(4) 161, 170 (2001) (להלן - עניין גליל תחתון). עוד נפסק כי בית משפט זה לא יתערב בשיקול דעתו של שר הפנים אלא אם נפל בשיקול הדעת פגם מן הפגמים שיש בהם, בדרך כלל, כדי לפסול שיקול דעת מינהלי (בג"צ 5445/93 עירית רמלה נ' שר הפנים, פ"ד נ(1) 397, 405 (1994)); ראו גם: בג"צ 2159/97 מועצה אזורית חוף אשקלון נ' שר הפנים, פ"ד נב(1) 75, 88 (1998) (להלן - עניין חוף אשקלון); בג"צ 51/68 המועצה המקומית אזור נ' שר הפנים, פ"ד כב(2) 226, 228 (1968)).

           נזכיר בנוסף כי לעניין שינוי גבולות של מועצות מקומיות ומועצות אזוריות (להבדיל מעיריות), אין דרישה חקוקה למינוי ועדת חקירה, כתנאי מוקדם להפעלת הסמכות, אולם בפועל נוהג משרד הפנים למנות ועדת חקירה, כגורם מקצועי מייעץ, גם בשינויי גבולות מעין אלה. לדין וחשבון של ועדת החקירה משקל רב, אולם שר הפנים רשאי לסטות מהמלצות הועדה, כל עוד מבסס הוא את החלטתו על שיקולים עניניים ובנתון לכך שהוא מאזן כראוי בין שיקולים אלה (עניין חוף אשקלון, בעמ' 84).

8.        מן הכלל אל הפרט: החלטת שר הפנים ניתנה לאחר בחינה ממצה של הסוגיות שעמדו להכרעה, ושל התשתית הרחבה שהונחה לפניו, שכללה המלצות ועדות גבולות, עמדות הרשויות המקומיות הנוגעות בדבר וגורמים מקצועיים נוספים וכן המלצת הממונה על המחוז.

           עיקרה של המלצת ועדת וקנין, התקבל על ידי שר הפנים. תל שבע זכתה להכפלת שטח השיפוט שלה מ-4827 דונם ל-9636 דונם. בעניין שטח A, שגודלו - כזכור - 300 דונם בלבד, סטה שר הפנים מהמלצת ועדת וקנין, וטעמו עמו. השתלשלות העניינים עליה עמדנו לעיל, מלמדת על כך שהמלצת ועדת וקנין ניתנה קודם להקמתם של המועצה האזורית החדשה אבו בסמה והיישוב אום בטין וקודם שהותוו גבולותיו התכנוניים של יישוב זה. התפתחויות אחרונות אלה היו בבחינת שינוי נסיבות מהותי, אותו היה רשאי שר הפנים לשקול. השר קיבל - בהקשר הנדון - את המלצות הממונה על מחוז הדרום במשרדו (למשקל חוות דעתו של הדרג המקצועי, השוו: עע"ם 384/07 מנחם אריאב ראש עיריית נצרת עלית נ' סיעת שינוי (לא פורסם, 29.5.08) פסקה ט(8) לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין). השיקולים אותם שקל השר על יסוד המלצות גורמי המקצוע במשרד - וביניהם מניעת יצירת מובלעת של תל שבע בתוככי אום בטין, אותה מבקשת תל שבע ליעד כאזור תעשיה עתיר מפגעים שפגיעתו הפוטנציאלית בתושבי אום בטין אינה מבוטלת - הם ממין השיקולים המובהקים אותם היה רשאי לשקול. לא נעלמו מעיני השר האינטרסים שבפי תל שבע, להם יכול להינתן מענה אחר: כפי שהוצג על ידי הממונה על המחוז, ניתן להוסיף לתחום השיפוט של תל שבע שטחים מדרום וממזרח, סמוך לכביש 6 המתוכנן, ולאפשר המשך פיתוחה ככל שיידרש (בעוד שאום בטין חסומה לפיתוח מכל צדדיה). מוכן אני להניח לצורך הדיון - לטובתה של תל שבע - כי השר היה רשאי להגיע גם לתוצאה אחרת באזנו בין השיקולים שעמדו על הפרק. ברור, בצד האמור, כי הפועל היוצא של האיזון שערך, מצוי אף הוא בגדר מתחם הסבירות, אם לא בלבו של מתחם זה. ממילא אין הוא מגלה עילה להתערבותו של בית משפט זה.

סופיות ההחלטה המנהלית