רקע עובדתי
1. המבקש, מר אמנון שפירה, מכהן כיו"ר הרשות לשירותים ציבורים - חשמל (להלן "רשות החשמל" או "הרשות") שהינה גוף סטטוטורי מכוח משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן: "חוק החשמל"). בעניינו של המבקש התקיים הליך בפני מותב בראשותי, במהלך המחצית הראשונה של שנת 2010. היה זה במסגרת ניסיון להעבירו מתפקידו. אותה עת התבקשה המשיבה להעביר בכתב את הטענות שהועלו כנגד המבקש לקראת הליך השימוע. ההליך הסתיים לאחר שהמשיבה נדרשה להעביר בכתב את הטענות כנגד המבקש וחויבה לאפשר למבקש לעיין בחומר רלבנטי. אותה עת התבקש סעד זמני מצומצם והחלטה התייחסה לסעד שהתבקש.
2. העתירה שבפנינו מתמקדת בענין
פורמלי צורני בלבד כאשר המבקש טוען כי החלטת מליאת הרשות התקבלה מבלי שהיה מנין חוקי (קוורום) כנדרש. המבקש הדגיש חזור והדגש בבקשה כמו גם בדיון כי יש לו טענות נוספות כנגד ההליך אך בעתירה שבפנינו הוא מתמקד אך ורק בענין הפורמלי צורני - העדר הקוורום כטענתו (כאמור בין היתר בסעיפים 9 ו 10 לבקשה).
3. אין חולק כי על פי דין כדי להדיח חבר ברשות יש צורך שיהיה זה לפי הצעת השרים (שר התשתיות ושר האוצר, להלן: "השרים") על דעת הרשות, כי הוא אינו ממלא את תפקידו כראוי. דהיינו יש צורך בהצבעה של מליאת הרשות. במקרה דנן במליאת הרשות חמישה חברים, ביניהם המבקש. ביום 20.12.10 התקיימה ישיבה של מליאת הרשות בה השתתפו ארבעה חברים וכן זומן אליה המבקש שהתייצב יחד עם עורכי דינו. בישיבה נערך למבקש מעין שימוע לנוכח בקשת השרים להביא להדחתו של המבקש. כאמור יש צורך שההדחה תהיה על "דעת הרשות" ולשם כך התקיימו מספר ישיבות, כאשר ישיבה מס' 6 התקיימה ביום 20.12.10.
4. נציין כי במליאת רשות החשמל חסרו 2 חברים ולכן בשלהי שנת 2010 הוספו שני חברים חדשים למליאה, כך שהרכב מליאת הרשות עמד בישיבה מיום 20.12.10 על 5 חברים. מדובר בשני חברים שמונו מטעם שר האוצר ה"ה אודי אדירי וה"ה מיכל שלמה (להלן: "שני החברים החדשים" או ה"ה אדירי או שלמה בהתאמה).
כאמור ביום 20.12.10 נערך בפני מליאת הרשות דיון בענין הדחת המבקש מתפקידו. הדיון נערך כשימוע כאשר בפני ארבעת חברי המליאה הופיעו בין היתר באי כוחו של המבקש. כפי שניתן לראות מדובר בישיבה ארוכה אליה הובא חומר רב בין היתר על ידי המבקש. פרוטוקול הישיבה משתרע על פני 47 עמודים מודפסים בצפיפות. הדיון לא תם והתקיימה ישיבה נוספת ביום 27.12.10.
בתום הישיבה מיום 27.12.10 נערכה הצבעה, ביחס להצעת השרים, כאשר שני החברים הותיקים, שמונו בזמנו מטעם שר התשתיות והאנרגיה, הצביעו בעד ההצעה, להדיח את המבקש מתפקידו כיו"ר רשות החשמל. לעומת זאת שני החברים החדשים, גב' שלמה ומר אדירי נמנעו בהצבעה. העמדה שהתקבלה אפוא היתה בעד הדחת המבקש (להלן: "החלטת הרשות").
טענות הצדדים
5. לטענת המבקש אין למנות את "שני החברים החדשים" הואיל והם נמנעו בהצבעה הואיל ולא היה להם את הכשירות והכושר להצביע בדיון בענין הדחת המבקש, כיון שלא הכירו אותו. אף אם הם נכחו בישיבה, הרי שמדובר בנוכחות טכנית ומבחינה מהותית (בשל העדר הכרות עם עשייתו ופועלו לטובת הרשות) לא יכולים היו להצביע. לפיכך יש לומר, כי לא היה קוורום כנדרש הואיל ולמעשה נכחו רק
שניים מבין חמשת חברי הרשות, בהצבעה.
לטענת המשיב הייתה הצבעה של ארבעת חברי הרשות ובכך סגי כדי לקבל החלטה. ההצבעה כנמנעים, מצד שני חברי הרשות החדשים, אינה פוגמת בקוורום, שהיה כדין ולפיכך ההחלטה נתקבלה כדין.
6. בפנינו התקיים דיון ביום 12.1.11 עם תום הדיון סיכמו הצדדים ופסק הדין הינו על יסוד כל החומר כאמור. נציין כי היתה מחלוקת באשר לחובת הרשות לחשוף את חוות הדעת המשפטית שניתנה לחברי מליאת הרשות אך זו הוכרעה כאמור בהחלטה מיום 7.2.11 והמשיבה פעלה בהתאם להחלטה. נדגיש כי כל האמור לעיל ולהלן הינו לכאורה בלבד ולצורך הסעד הזמני בלבד.
דיון והכרעה
7. על ענייננו כאמור חולש חוק החשמל. אין חולק שבמסגרת חוק זה נקבע הסדר מיוחד לפיטורי חבר מליאה. ההסדר שבחוק נועד ליצירת מנגנון שיאזן בין המליאה לבין גורמים אחרים להם הוענקו סמכויות.
בהתאם לסעיף 29(א)(5) "
חבר רשות יחדל לכהן... אם הממשלה קבעה לפי הצעת השרים ועל דעת הרשות, כי אינו ממלא את תפקידו כראוי". כאמור עוסקים אנו בשאלה היחידה אותה העמידו הצדדים בפנינו והיא
האם היה קוורום להחלטת הרשות מיום 27.12.10 וליתר דיוק, האם שני החברים החדשים, שנמנעו בהצבעה ביום 27.12.10, ה"ה מיכל שלמה וה"ה אדיר נמנים, כשבאים אנו למנות את מי שהשתתף בהצבעה. זו השאלה היחידה שבפנינו ובה נענה להלן.
8. נקדים את המאוחר ונאמר כי לטעמנו התקיים קוורום כנדרש לצורך קבלת החלטת הרשות מיום 27.12.10. אכן כעולה מפרוטוקול הוועדה שני החברים החדשים התלבטו האם הם יכולים להצביע בסוגיה בשל כך שלא היתה להם הכרות אישית מוקדמת, עם עבודתו של המבקש. ניתן לראות את הדברים בפרוטוקול הישיבות (אליו מפנה ב"כ המבקש בסעיפים 52 ו- 53 לבקשה ואליהם מפנה ב"כ המשיבה בסעיף 40.4, 40.5, 53 לתשובה). אכן ניתן לראות כי החברים החדשים התלבטו בענין ובפרט לאחר ששמעו את ב"כ המבקש, שהתריע בפניהם על כך שהם חדשים ואינם מכירים כלל את עבודתו של המבקש, באופן אישי.
כאמור ניתן לראות מעורבות של שני החברים החדשים בדיונים, ובפרט ה"ה מיכל שלמה, שהסבירה שביקשה לקבל חוות דעת משפטית כדי לדעת האם יש מניעה משפטית שתצביע והאם הצבעתה עשויה לפסול את התהליך. מסקנתה האישית הינה: "... קיבלתי תשובה שזה לא פוסל את התהליך ואני שמחה, כי לפני זה חששתי אולי בכלל אין מקום למה שאנחנו עכשיו. זה מימד אחר לגמרי" (פרוטוקול מיום 27.12.10) באותו מועד היא אף מביעה דעתה באופן פוזיטיבי כיצד צריך לנסח ההחלטה. גם החבר החדש השני, ה"ה אדירי, אמר: "היה פה תהליך שימוע, שמענו בנפש חפצה, הכל בסדר, קיבלנו חומרים חדשים, פחות חדשים. עלו טענות יותר חדשות, למה לכם זה בהול היום..." בסופו של דבר לא התקבלה החלטה באותה ישיבה אלא רק בישיבה הבאה ביום 27.12.10 שגם בה נערך דיון ארוך.
מהמקובץ עולה כי שני החברים החדשים לקחו חלק משמעותי ומהותי בדיון ובהליך שהיה בפניהם עת הוצגה הצעת השרים להדיח המבקש והם התייחסו אליה בפרוטרוט. לדידנו מעת שהחברים החדשים מונו לתפקיד, הם יכולים ורשאים לקבל כל החלטה שרשאי לקבל חבר מליאה.
9. אכן נכון, כי ככל שהניסיון גדל ההחלטה יכולה להיות מושכלת יותר. יחד עם זאת מעת שהוענקה סמכות על פי דין, חייב בעל הסמכות לעשות בה שימוש. זהו חלק מרציפות השלטון (כפי שמציינת בצדק ב"כ המשיב בס' 48 לתשובה תוך שהיא מפנה לספרו של פרופ' י. זמיר). העובדה שמדובר בחברים שלא הכירו באופן אישי את עבודתו של המבקש, לא שוללת מהם את היכולת לקבל החלטה בעניינו על יסוד כל החומר שהוצג בפניהם על ידי הרשות ועל ידו. הכרות אינה חייבת להיות בהכרח הכרות אישית. כעולה מהפרוטוקולים, נטענו בפני חברי הוועדה טענות רבות, בין היתר קוימו שתי ישיבות ארוכות ומפורטות (ביום 20.12.10 וביום 27.12.10) בהן הופיע גם המבקש ובאי כוחו והוצג חומר רב בין היתר על ידי המבקש. די בדברים האמורים כדי ליצור תשתית עובדתית מספקת לצורך קבלת החלטה. כבר אמרו חז"ל, דברים היפים גם כאן, "יפתח בדורו כשמואל בדורו" (מסכת ראש השנה דף כו ע"ב). אכן, שני החברים החדשים ביכרו להימנע, אך אף בהימנעות יש משום הבעת עמדה, בודאי כשידעו הם, ששני חברי המליאה האחרים מתכוונים להצביע בעד ההדחה. ידעו הם, שהשניים הותיקים יצביעו בעד ההדחה ומשמעות הימנעותם הינה קבלת ההצעה. כאמור לעיל בפני כל ארבעת חברי הרשות נערכו שני דיונים ארוכים ומפורטים ולא ניתן לומר כי לא השתתפו בדיון וכי לא היתה תשתית עובדתית רחבה שהוצגה בפניהם.
אין ספק כי הכרות אישית קודמת יכולה להוות יתרון, אך העדרה אינו מונע את קבלת ההחלטה, על ידי מי שלא הכיר באופן אישי את המבקש. נציין כי יש הבדל מהותי בין מקרה דנן, בו אמרו שני החברים החדשים, אנו משתתפים בהצבעה, אך מצביעים על
הימנעות שזה סוג של אמירה, לבין מקרה דוגמת זה בו נתלית ב"כ המבקש (ה"מ 26403-12-10
עמרם מצנע נ' אהוד ברק מיום 19.12.10), שבו אלה שלהם סמכות הצבעה מודיעים מראש: אנו לא נשתתף בהצבעה, אף שפיסית הם נשארים במקום, בעת ההצבעה. במקרה האחרון, מראש מודיעים החברים כי לא יהיו חלק מההליך ולא משנה מה יטענו ומה יקרה. לעומת זאת במקרה דנן הרי שני החברים החדשים השתתפו בדיונים הארוכים, התעניינו, עיינו בחומר
והשתתפו בהצבעה. עת משתתפים בהצבעה ישנן 3 אפשרויות להצביע: בעד, נגד נמנע. כל אחת מאפשרויות אלה יש בה למעשה אמירה והבעת עמדה. מי שהצביע כנמנע בודאי שהוא חלק מהקוורם ויש לומר כי היה מנין חוקי בעת ההצבעה בה התקבלה החלטת הרשות ביום 27.12.10 בענין ההדחה.