המשיבה, המועצה האזורית לב-השרון (להלן: המועצה), מאגדת בתחומה יישובים חקלאיים, ובהם היישוב כפר הס. אתר לסילוק הפסולת החקלאית, בתחומו של כפר הס, עלה על גדותיו וגרם לזיהום סביבתי. לאחר שבמשך זמן לא ננקטו צעדים לסילוקו של המפגע, נפתחה חקירה, שבסיומה הואשמו המועצה והעומד בראשה בעבירות לפי חוק המים, תשי"ט-1959, ולפי התקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אויר וריח בלתי סבירים מאתרים לסילוק פסולת), תש"ן-1990 (להלן: התקנות). בית-משפט השלום הרשיע את המועצה ואת ראשה בכל העבירות שיוחסו להם. בית-המשפט המחוזי, שלפניו השיגו על צדקת הרשעתם, קיבל את ערעורם בחלקו וזיכה אותם מביצוע העבירות לפי חוק המים. לאחר שקיבלו רשות לכך, שבו המועצה וראשה וערערו לפני בית-המשפט העליון על צדקת הרשעתם בעבירות לפי התקנות. ברוב-דעות (המשנה לנשיא ש' לוין והשופטת דורנר, בניגוד לדעתו החולקת של השופט חשין) פסק בית-המשפט העליון לקבל את ערעורם וזיכה אותם גם מביצוע העבירות על התקנות. המדינה עתרה לקיום דיון נוסף בפסק-הדין, ומן הטעמים שפורטו בבקשתה הגבילה את עתירתה לזיכויה של המועצה בלבד. בהחלטת כבוד הנשיא הועברה העתירה לעיוני.
2. על-פי ההסדר שהנהיגה המועצה, תאגיד שהוקם על-ידה עסק בפינוי האשפה הביתית מכל היישובים שבתחומה, ואילו הוועדים המקומיים עסקו - כל אחד בתחום יישובו - באיסוף הפסולת החקלאית ופינויה לאתר סילוק שבתחום היישוב. מקור הזיהום הסביבתי, שבגינו נדרשו המועצה וראש המועצה ליתן את הדין, היה, כאמור, באתר הסילוק של פסולת חקלאית בכפר הס. התקנות, שעל יסודן הואשמו, הותקנו מכוח החוק למניעת מפגעים, תשכ"א-1961 (להלן: החוק). החובה לשמור על תקינות האתר ולנקוט אמצעים לסילוק המפגע שנגרם חלה, על-פי התקנות, על מי שהוגדר (בתקנה 1) כ"מפעיל" של אתר לסילוק פסולת; קרי: "בעל אתר לסילוק פסולת; מחזיק אתר לסילוק פסולת; ומנהל אתר לסילוק פסולת או מי שמפקח על תפעולו". לא הייתה מחלוקת כי אתר הסילוק הנדון הוקם והוחזק על-ידי הוועד המקומי של כפר הס, שאף ניהל אותו ופיקח באורח שוטף על תפעולו. ערכאות קמא, שהרשיעו את המועצה ואת העומד בראשה בעבירות על התקנות, ביססו את הכרעתן על חזקתו של סעיף 14 לחוק, הקובע לאמור:
גרם מעשה
14. כל מקום בחוק זה שמדובר בו על גרימת מעשה פלוני, רואים אדם כאילו גרם לאותו מעשה, גם אם הוא נעשה במקום הנתון לשליטתו או לפיקוחו, או על-ידי מי שנתון לשליטתו או לפיקוחו, והוא לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו. הטוען כי נקט אמצעים כאמור - עליו הראיה.
מסקנתן הייתה, כי בהיותה בעלת הסמכויות שפורטו בסעיף 63(א)(8) ו-63(ג) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"א-1958 (להלן: צו המועצות האזוריות), חלה על המועצה חובה להסדיר את הקמת האתר ולפקח על תפעולו התקין. לפיכך יש לראות את המועצה כמי שהאתר נתון לפיקוחה, במשמעות האמורה בסעיף 14 לחוק, ודי בכך כדי להוביל לחיובה באחריות פלילית למחדל שבאי-סילוקו של המפגע.
3. פסק-הדין נשוא העתירה זיכה (פה אחד) את ראש המועצה וכן זיכה (ברוב דעות) את המועצה. השאלה העיקרית שעמדה לדיון הייתה, אם די בחזקתו של סעיף 14 לחוק כדי לחייב בפלילים גם את המועצה, בשל היותה בעלת הסמכויות המינהליות לטיפול במפגעי תברואה שבתחומה. בפסק-דינם של שופטי הרוב (מפי השופטת ד' דורנר) נקבע, כי "הרציונאל העומד ביסוד סעיף 14 הוא הטלת חובה על כל מי שבידיו הכוח למנוע את ביצוע העבירה, במטרה להמריץ אותו לנקוט באמצעי הזהירות הדרושים". מתכלית זו ומעקרון החוקיות העלתה השופטת דורנר, כי הנושאים באחריות לקיום החובות הספציפיות שנקבעו בתקנות, ושהפרתן מהווה עבירה פלילית, הם מפעיל האתר וכן המפקח הישיר עליו; ואולם את המפקח ניתן להאשים בהפרת החובות האמורות רק אם בינו לבין האתר התקיימה, על-פי חלוקת התפקידים, "זיקה יומיומית, צמודה וישירה". וזיקה כזאת לאתר, שבכוחה להקים אחריות פלילית, הייתה רק לוועד המקומי אך לא למועצה. כן צוין, כי הסמכויות המינהליות הנתונות בידי המועצה, וחובתה לממן את תחזוקתם הראויה של אתרי הפסולת שבתחומה, אינן מספיקות לביסוס אשמה פלילית בגין מחדל במילוי החובות הקבועות בתקנות ביחס לאתר שהוקם על-ידי כפר הס והופעל על-ידיו. בהתייחסה לטענת המדינה, כי ההליך הפלילי הוא האמצעי האפקטיווי ביותר לשמירת איכות הסביבה, הוסיפה השופטת דורנר, כי גם בהנחה שכך הדבר, הרי שלהשקפתה אין לעשות שימוש באמצעי הפלילי ומוטב לאכוף על המועצה את קיום הוראות החוק בדרך מינהלית.
השופט חשין, בדעת מיעוט, סבר, כי אין צורך לדון בשאלה אם יש "לתרגם" אחריות מינהלית לאחריות פלילית, שכן די בעובדות שנקבעו על-ידי בית-משפט השלום, בהכרעת-דינו, כדי להעיד שבין המועצה לבין אתר הפסולת התקיימה זיקת פיקוח ישירה וקרובה, וכי לנוכח קיומה של זיקה כזאת מוצדק היה להטיל על המועצה אחריות פלילית מכוח סעיף 14 לחוק.
4. בעתירתה מבקשת המדינה לקיים דיון נוסף בדבר מהות זיקת הפיקוח הנדרשת לחיובה של מועצה אזורית באחריות פלילית מכוח סעיף 14 לחוק. כן מבקשת המדינה כי בית-המשפט ישוב וידון בשאלה, אם ועד כמה נושאת מועצה אזורית באחריות פלילית לאי-קיום החובות המינהליות המוטלות עליה. לטענת המדינה, הילכת פסק-הדין היא חדשה, חשובה וקשה. לדבריה, משמעות פסק-הדין היא כי לא ניתן יהיה לאכוף על מועצות אזוריות את מניעתם ומיגורם של מפגעים שבשטחן כל עוד לא נטלו הן על עצמן, מיוזמתן, את הטיפול בנושא; זאת, על אף שצו המועצות האזוריות מעניק למועצות אזוריות סמכויות מינהליות נרחבות - ומכאן שהוא גם מטיל עליהן חובות - לטיפול במפגעים. תוצאה זו, נטען, תפגע באיכות הסביבה ובבריאות הציבור בשטחי המועצות האזוריות. הנחת הטיפול במניעת ובסילוק מפגעים בידי הוועדים המקומיים, שאין בידם המשאבים והיכולת לטפל בכך, אינה ראויה. כלום ייתכן - מקשה המדינה - שוועד מקומי, שאין בידו האמצעים הנדרשים לטיפול במפגעים, יהיה חשוף לתביעה פלילית, ואילו המועצה האזורית שחדלה מלבצע את חובתה ולספק לוועד המקומי את האמצעים הנדרשים לכך, תהיה פטורה דווקא משום שבחרה לחדול? עוד טוענת המדינה, כי גישת שופטי הרוב בפסק-הדין - ולפיה יחול סעיף 14 לחוק רק בהתקיים זיקה יומיומית וישירה בין האתר למפקח עליו - מרוקנת סעיף זה מתוכן; שכן, בהתקיים זיקה שכזאת, המפקח על האתר נחשב, ממילא, כ"מפעיל", כהגדרתו בתקנה 1, ואז אין נזקקים להוראת סעיף 14 לחוק, שעל-פי תכליתה נועדה להרחיב את מעגל האחראים למפגע, מעבר לגורם המפקח ישירות על אתר הפסולת.
המועצה, בתגובתה לעתירה, טענה, כי הילכת פסק-הדין מוגבלת רק למקרים מעטים, שבהם אין מתקיימת זיקה ישירה בין מועצה אזורית לבין אתרים מקומיים לאיסוף פסולת חקלאית ביישובים שבתחומה. כן טענה, כי גם ביחס למקרים המעטים שעליהם הוא חל, אין להסיק מפסק-הדין שהטיפול במפגעים יוזנח. האחריות לטיפול בכך, שהפרתה מהווה גם עבירה פלילית, עודנה מוטלת על הוועד המקומי; ומכל מקום, בידי שר הפנים לאכוף על המועצה האזורית להפעיל את סמכויותיה המינהליות, לרבות סמכותו ליטול מן המועצה את סמכויותיה ולהפעילן בעצמו. יתר-על-כן, השר לאיכות הסביבה מוסמך לצוות על הסרת מפגע ואם הצו שהוציא לא קוים רשאי השר לבצע את הנדרש בצו ולחייב את מי שלא מילא אחר הוראות הצו בכפל ההוצאות שהוצאו לביצועו. עוד טוענת המועצה, כי בסעיף 14 אמנם ביקש המחוקק להרחיב את תחולת החוק, אך זאת רק כנגד הגורמים בעלי הזיקה הממשית למפגע - שהמועצה אינה אחת מהם בנסיבות העניין - ולא כנגד כל מי שיש בידו סמכויות מינהליות לטיפול במפגע.
5. דין העתירה להידחות. אמנם נקבעה בפסק-הדין הלכה חדשה, שכן שאלת פרשנותו של סעיף 14 לחוק נדונה בו לראשונה. כן ניתן להסכים, כי בהלכה שנפסקה יש אף משום חשיבות. אולם, כידוע, אין די בקיומו של חידוש הילכתי חשוב כדי להצדיק דיון נוסף בפסק-הדין. ככלל, קיום דיון נוסף עשוי להיות מוצדק רק במקרים שבהם מדובר בהלכה שגלומים בה חידוש, חשיבות או קשיות מהותיים ומשמעותיים; ואף כשתנאים אלה מתקיימים, עדיין נוטה בית-המשפט, כעניין של מדיניות שיפוטית, לקמוץ את ידו ולא להורות על קיום דיון נוסף אלא במקרים נדירים (ראו למשל: דנ"א 4335/03 בנבנישתי נ' כונס הנכסים הרשמי, תק-על 2003(2), 1646). האיזון הנדרש מחייב, כי "דיון נוסף יינתן רק כאשר קיים צורך ממשי ומיידי בתיקונה או בבחינתה החוזרת של הלכה חדשה, חשובה או קשה, שנפסקה בבית-המשפט העליון, וכאשר ברור כי הצורך האמור גובר על הצורך הנגדי בסופיות הדיון ובניצול יעיל של משאביו השיפוטיים המוגבלים של בית-המשפט" (דנ"א 2596/02 חברת הדרי החוף מספר 63 בע"מ נ' מנהל מס שבח מקרקעין מחוז באר-שבע, תק-על 2004(1), 2695).
מבלי להידרש לשאלה אם הפרשנות המצמצמת שניתנה בפסק-הדין לסעיף 14 לחוק היא נכונה או ראויה, אין בידי לקבל את טענת המדינה כי משמעות פסק-הדין היא ששוב לא ניתן יהיה לאכוף על מועצות אזוריות עשיית שימוש בסמכויותיהן למניעתם ולסילוקם של מפגעים. כפי שצוין בפסק-הדין, לצד ההליך הפלילי מצויים בידי המדינה כלים מינהליים חלופיים ויעילים לטיפול במחדליהן של מועצות אזוריות שאינן מקפידות למלא את חובותיהן. על רקע זה נראה, כי לפסק-הדין השלכות מעשיות מוגבלות, אשר אין די בהן כדי להצדיק את הפגיעה בעקרון סופיות הדיון ואת הקצאתם של המשאבים השיפוטיים הנדרשים לקיומו של דיון נוסף לפני הרכב מורחב של שופטים.
6. העתירה נדחית, אך בנסיבות העניין החלטתי להימנע מעשיית צו להוצאות.
ניתנה היום, י"א בסיון תשס"ד (31.5.04).
המשנה לנשיא
העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח.