החלטה בערעור על החלטת הממונה לפי חוק חופש המידע במשרד הפנים

מבוא

1. לפני ערעור לפי סעיף 18 (ה) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן: החוק) ולפי תקנה 8 לתקנות חופש המידע ( אגרות), התשנ"ט - 1999 (להלן : התקנות), על החלטת המשיב הדוחה בקשת המערערים להשבת אגרה שנגבתה מהם על-פי הנטען שלא כדין.

רקע עובדתי טענות הצדדים

2. בשלושה מועדים שונים במהלך חודשים אפריל-אוגוסט 2007 פנה המערער 1 אל הממונה לפי חוק חופש המידע אצל המשיב (להלן: הממונה) בבקשה לקבל מידע אודות מעסיקיהם של עובדים זרים, שהם המערערים 2-17 בהליך שלפנינו (להלן: העובדים הזרים), אותם ייצג בשעתו בתביעותיהם כנגד מעסיקיהם הישראליים בבית דין לעבודה.

3. המערער 1 שילם אגרת בקשה בסך 85 ש"ח עבור כל אחד מהעובדים הזרים בהתאם להנחיות המתפרסמות באתר האינטרנט של המשיב. בקשות העובדים הזרים טופלו על ידי הממונה והופק עבורם המידע כנדרש. בראשית חודש ספטמבר 2007 פנה המערער 1 לממונה בשם העובדים הזרים בדרישה להחזרת האגרות ששולמו, משאלה שולמו לדעתו בניגוד להוראת תקנה 6 לתקנות, הפוטרות אדם מתשלום אגרה עבור מידע שהוא מבקש אודות עצמו. הממונה דחה את בקשת המערער 1 מן הטעם שהבקשות של העובדים הזרים הוגשו באמצעות עורך דין המייצג אותם ולא על ידי עובדים זרים עצמם. על החלטת הממונה האמורה הוגש ערעור לבית משפט זה, לפי סעיף 18 (ה) לחוק, במסגרתו עותרים המערערים לבטל את את החלטת הממונה כאמור, להשיב להם את סכומי האגרות שנגבו מהם שלא כדין וכן להורות למשיב להסיר מאתר האינטרנט שלו פרסום מטעה בדבר סכומי האגרות לפי התקנות ולפרסם תחתיו סכומים והנחיות בהתאם להוראות הדין.

 ו

4. במסגרת החלטתו מיום 13/11/07 הורה בית המשפט כי הערעור יידון בדרך של סיכומים בכתב, וסיכומי הצדדים הוגשו כסדרם.

5. בפתח סיכומיו הודיע המשיב כי הוא מסכים להשבת האגרה שנגבתה מהעובדים הזרים, אך זאת לפנים משורת הדין, ומבלי להודות בטענה מטענות המערערים. לטענת המשיב, בקשות המערערים אינן ממלאות אחר דרישות הפטור הקבוע בתקנה 6 לתקנות, משבכללן נתבקש מידע אודות מעסיקיהם של העובדים הזרים, מעבר למידע אודות העובדים עצמם וזכויותיהם, ובכגון דא לא עומד פטור לעובדים הזרים. יחד עם זאת, המשיב הביע את הסכמתו להחזיר לעובדים הזרים את האגרות שנגבו מהם לאור העובדה שהנמקת הממונה בהחלטתו נשוא הערעור היתה שונה מהטעם עליו עומד המשיב כיום כמבואר לעיל. באשר לסעד השני המבוקש בערעור והוא הסרת הפרסום המטעה מאתר האינטרנט של המשיב, נטען כי בית משפט זה נעדר סמכות לתיתו, משפרסום באינטרנט אינו נוגע להחלטת הממונה לפי תקנות, כדרישת תקנה 8 לתקנות.

6. בתשובה לסיכומי המשיב, הודיעו המערערים כי הם עומדים על קבלת הכרעת בית המשפט לגופן של השאלות השנויות במחלוקת על מנת שהסעד המבוקש על ידם יינתן להם "בזכות" ולא "בחסד". המערערים חלוקים על עמדת המשיב בסיכומיו כי המידע אודות מעסיקיהם של העובדים הזרים לא עונה על דרישת הפטור הקבוע בתקנה 6 לתקנות. לגישתם של המערערים, פרטי זהות המעביד מהווים מידע אודות זכויותיהם של העובדים הזרים, משמידע זה דרוש להם על מנת למצות את זכויותיהם מכוח משפט העבודה מול מעסיקיהם, ומשממילא מידע זה מצוי בידי המשיב יחד עם יתר פרטי הרישוי הנוגעים להסדרת עבודת העובדים הזרים בישראל. כמו כן, טוענים המערערים לסמכותו של בית המשפט לדון גם בסעד השני המבוקש על ידם והוא הסרת מידע מטעה מאתר האינטרנט של המשיב, משלדידם הוסמך בית משפט זה לדון בכל ענייני אגרות שעולים מכוח חוק חופש המידע באשר הם. לפיכך, חוזרים המערערים על בקשתם בערעור להורות למשיב לפעול לתיקון פרסומים באתר באופן שיעלו בקנה אחד עם הסכומים והתנאים לחיוב האגרה כקבוע בתקנות.

דיון והכרעה

7. דינו של הערעור, ככל שזה מכוון כנגד החלטת הממונה שלא להשיב את האגרות שנגבו מהעובדים הזרים שבענייננו, להתקבל לאור חזרתו של המשיב מהחלטת הממונה הנ"ל ולאור היענותו להחזיר לעובדים הזרים את האגרות שגבה מהם. ברם, משחלוקים הצדדים בשאלה באם בדין יש להחזיר את האגרות לעובדים הזרים או שמא לפנים משורת הדין, בעוד לגישת המערערים לשאלה זו השפעה ניכרת על תקינות וחוקיות מתן השירות לאזרח על-פי החוק, תינתן החלטה בערעור זה גם לגופו של עניין.

8. סעיף 18 (ד) לחוק מורה כדלקמן:

"לא תיקבע אגרה בעד בקשה של אדם לקבל מידע על אודות עצמו, ואולם ניתן לקבוע אגרה או תשלום עבור העתקת המידע או הדפסתו ועבור משלוח המידע למבקש, וכן עבור הפעולות הכרוכות באיתור המידע, אם בשל היקפו או מורכבותו של המידע המבוקש נדרש מאמץ מיוחד לצורך הטיפול בבקשה."

וכך נקבע בתקנה 6 לתקנות: "מידע שאדם מבקש על אודות עצמו וזכויותיו, פטור מאגרת בקשה, וכן מאגרת טיפול בעד 4 שעות עבודה החל בשעה השלישית."

9. מחלוקתם של הצדדים סובבת סביב שאלת תחולתו של הפטור לעיל על נסיבות המקרה שלפנינו. במילים אחרות, השאלה שעומדת לדיון הינה האם בירור פרטי המעסיקים של העובדים הזרים מהווה "מידע שאדם מבקש אודות עצמו וזכויותיו" כאמור בתקנה 6 לתקנות.

10. לאחר ששקלתי בדבר, הגעתי למסקנה שהדין עם המשיב, וכי בקשות של המערערים כפי נוסחן אינן עומדות בדרישת הפטור הקבוע בתקנה 6 לתקנות. אנמק את דבריי:

11. הן סעיף 18 לחוק והן תקנה 6 לתקנות נוקטים לשון ברורה וחד משמעית כי רק מידע שאדם מבקש על אודות עצמו וזכויותיו יזכו אותו בפטור מתשלום האגרה על-פי התקנות. לא מקובלת עלי עמדת המערערים כי גם מידע אודות המעסיקים של העובדים הזרים מהווה מידע אודות זכויותיהם, באשר זה נועד למיצוי זכויותיהם של העובדים הזרים כנגד מעסיקיהם. הדעת נותנת כי אין לדרוש מהממונה אשר התמנה מכוח חוק חופש המידע לצורך יישום החוק ותקנותיו להתחקות אחר מניעיו של כל מבקש ומבקש הפונה אליו לקבלת מידע מכוח החוק. לא כל שכן נכונים הדברים כאשר אזרח לא טורח להעמיד את הממונה בבקשה שמגיש על העניין המיוחד שיש לו בקבלת אותו מידע, כפי שהיה במקרה שלפנינו. בעניין זה תמים דעים אני עם פרופ' סגל בספרו הזכות לדעת באור חוק חופש המידע 262 [ הוצאה לאור של לשכת עורכי הדין, תש"ס-2000], כי הפטור מתייחס למקרה שבו מבקש אדם לקבל מידע על אודות עצמו, ואינו חל על בקשת מידע, שלאדם יש בו עניין אישי מיוחד מטעם כלשהו, אפילו עניינו מתייחד מזה של הציבור בכללו. פרשנות רחבה של הפטור באופן שהמושג מידע של אדם אודות עצמו יתייחס למכלול עניינים הנוגעים אליו עלול לגזול מזמנה של הרשות, שאז תידרש הרשות לבחון כל בקשה ובקשה המוגשת אליה מלפני ומלפנים באשר למניעיו של המבקש והשלכות המידע המבוקש על זכויותיו על-פי דין. שיקול נוסף התומך בפרשנות דווקנית של הפטור נובע משיקולי מדיניות ראויה בהפעלת הסמכות על ידי הרשות. בידוע שהרשות נדרשת לא פעם לפעול לפי מבחנים ברורים, ענייניים וידועים לכל על מנת למנוע מקריות ושרירותיות בהחלטות הרשות ועל מנת לסייע לה לשמור על מידה רבה של אחידות, עקביות והיצמדות למטרת החוק.

כל הטעמים הללו מביאים למסקנה כי ראוי לו לממונה שיאמץ לעצמו מבחן פשוט וטכני במידה רבה להפעלת סמכותו לפי התקנה הנדונה, כדוגמת מבחן הנוהג בקביעת אגרות בהליכים הנדונים בבתי המשפט, שהוא כידוע מבחן טכני הנגזר מסוג ההליך.

12. ככל שנכונה טענת המערער 1 בסיכומיו כי פרטי המעסיק של כל עובד זר מוטבע ברישיון ישיבה שלו, אין לשלול אפשרות שאותו עובד זר יזכה לפטור לפי תקנה 6 לתקנות בקבלת מידע הכולל, בין היתר, בקבלת מידע אודות מעסיקיו, וזאת במידה ויפנה לממונה בבקשה לקבל פרטי רישיון העבודה של עצמו. במה דברים אמורים? היה והמערער 1 היה מנסח את בקשתו כך שתתייחס לקבלת פרטים על אודות עובד זר כפי שמופיעים ברישיון הישיבה שלו, ואגב כך היה משיג מידע אודות מעסיקיו של אותו עובד זר, אז היה על הממונה לזכות אותו עובד זר בפטור נשוא הדיון כאן. לא כך נהג המערער 1 שלפנינו, ומשום כך בדין לא זיכה אותו הממונה בפטור עסקינן.

13. אלא שלא זאת היתה הנמקתו של הממונה בדחותו את בקשת המערער 1 להשבת האגרות שנגבו מהעובדים הזרים. כזכור, הנמקת הממונה בהחלטתו שלא להחזיר את האגרות לעובדים הזרים נגעה להגשת הבקשה בשם לקוח באמצעות עו"ד. בסיכומיו בבית המשפט זנח המשיב את הנימוק הזה והעלה תחתו טעם חדש, לפיו העובדים הזרים לא פנו לקבל מידע אודות עצמם אלא אודות מעסיקיהם, ובשל כך לא היו זכאים לקבלת הפטור הקבוע בתקנות. המשיב לא הסביר מדוע נדחה על ידו הנימוק המקורי מפני הנימוק החדש, ולמיותר לציין כי לא השיב לטענות של המערערים בערעור המכוונות כנגד חוקיות אותו הנימוק הראשון. צודקים המערערים בטענתם כי בחוק ובתקנות אין כל זכר להסמכת הממונה לחייב באגרה מבקש הפונה אליו באמצעות עורך דין, להבדיל ממבקש שאינו מיוצג, ומשכך לא היה בסמכותו להטיל אגרה על המבקש המיוצג על ידי עורך דין בהיעדר עיגון סטטוטורי מפורש לכך, כמתחייב מסעיף 1 לחוק-יסוד: משק המדינה [השווה לע"א 6536/05 שגיא אגמון, עו"ד נ' הממונה על העמדת המידע לציבור (מחוזי-ירושלים), ס' 3 לפסק דינו של כב' השופט גל].

14. לא בכדי שהמשיב נאחז בנימוק חדש כדי לתמוך בהחלטתו נשוא הערעור שלא היתה נכונה כפי שניתנה. ברם בהעלאת שיקולים חדשים בדיון בבית המשפט שינה המשיב את החזית, שכן הממונה לא הסתמך עליהם בתשובה למערער 1 (ראה בג"ץ 7177/95 יורגם בע"מ נ' מרכז ההשקעות על ^-פי חוק לעידוד השקעות הון, פ"ד נ(2) 1 (להלן: עניין יורגם). בשורה של פסקי דין נקבע שאם מתברר שהרשות המינהלית נאחזת בנימוקים חדשים כדי לתמוך בהחלטה שלא היתה נכונה כפי שניתנה, יכול בית-המשפט להגיע לידי מסקנה שהנימוקים החדשים אינם כנים והם נטענים מן השפה ולחוץ כדי לתמוך בהחלטה שנתגלתה כחסרת יסוד (ראה בג"ץ 75/76 "הילרון" חברה ליצוא ויבוא גידולי ומוצרי חקלאות בע"מ נ' מועצה ליצור פירות ושיווקם (מועצת הפירות), פ"ד ל(3) 645, 649, ע"א 700/89 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מליבו ישראל בע"מ, פ"ד מז(1), 667, 678, עניין יורגם, שם עמ' 7-8).