החלטה בעניין תכנית מס' 353-0332429 שכונת זכרונה

החלטה

1. הערר שבפנינו הוא על החלטת ועדת המשנה להתנגדויות של המשיבה 1 (להלן: הוועדה המחוזית) מיום 15.9.20 לאשר את תכנית 353-0332429 שכונת זכרונה (להלן: תכנית זכרונה, או: התכנית) בכפוף לתנאים מסוימים. עיקרו של הערר עוסק ביחס התכנוני והכרונולוגי בין תכנית זכרונה לבין תכנית המתאר הכוללנית של זכרון יעקב (תכנית 353-0440131 זכרון יעקב - תכנית מתאר כוללנית; להלן: התכנית הכוללנית).

עיקרי העובדות הרלוונטיות

2. המקרקעין שעליהם חלה התכנית - שטחם כ-425 דונם והם מצויים במזרח זכרון יעקב, במתחם צמוד דופן לבינוי הקיים. בתמ"א 35/ 1 ובתמ"מ 6 יועדו המקרקעין לשמש כשטח לפיתוח עירוני. ערב אישור התכנית חלה על המקרקעין התכנית המאושרת ש/11, שייעדה אותם לייעוד מגורים ג', שבו מותרת בנייה למגורים בצפיפות של 6 יח"ד לדונם.
3. התכנית, שהוגשה על ידי רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), היא תכנית איחוד וחלוקה ללא הסכמת הבעלים, וכוללת טבלת איזון והקצאה. מטרתה - על פי הנאמר בדברי ההסבר שלה - לאפשר את הקמתן של 1,236 יח"ד בצפיפות של כ-9.8 יח"ד לדונם נטו (מתוכן כ-20% יח"ד קטנות), וכן 250 יחידות דיור מוגן. בעניין זה נעיר כי בהתאם ללוח 1 לתמ"א 35, הצפיפות המינימלית ליישוב זכרון יעקב היא 7 יח"ד לדונם.
4. ביום 18.3.19 דנה הוועדה המחוזית לראשונה בתכנית. הוועדה ציינה כי התכנית כוללת "שטחים פתוחים ושטחים ציבוריים הן עבור תושבי השכונה והן כמענה משלים לצרכים כלל עירוניים", וכן "בשכונה משולבת חזית מסחרית לצרכים שכונתיים". בהחלטת הוועדה צוין כי במקביל לתכנית זו מקודמת גם התכנית הכוללנית לזכרון יעקב, שהוחלט על הפקדתה בתנאים כחודשיים קודם לכן (ביום 28.1.19). הוועדה קבעה כי היא "רואה חשיבות גבוהה בקידום תכנית זו, המהווה עתודת קרקע ציבורית אחרונה בתחום הפיתוח העירוני של זכרון יעקב". במיוחד ציינה הוועדה כי יש חשיבות לקידום התכנית בשל "חשיבות השימוש בעתודות הקרקע להבטחת מענה ציבורי משלים לצרכי היישוב הקיימים והעתידיים ותכנון שכונת מגורים עירונית המספקת מענה מלא לצרכי היום-יום של התושבים העתידיים לחיות בשכונה". משום כך החליטה הוועדה המחוזית להפקיד את התכנית בכפוף לשינויים שונים.
5. לתכנית הוגשו התנגדויות רבות, ובין השאר הוגשה התנגדות על-ידי העוררת (להלן גם: המועצה המקומית). בהתנגדות העוררת נטען כי ערב הפקדת התכנית נערכו בה שינויים משמעותיים, "כאשר הוראותיה הותאמו, לכאורה, להוראותיה של תכנית המתאר הכוללנית". עם זאת, העוררת ציינה כי היא הגישה התנגדות לתכנית הכוללנית "באופן שבו ייתכן כי קבלת התנגדויות לתכנית הכוללנית יהא בהן כדי להביא לשינוי תכנוני של המקרקעין הכלולים בתחום התכנית הנקודתית".
6. לגופו של עניין, העוררת טענה בהתנגדותה טענות שונות, שנזכיר כאן כמה מהן הרלוונטיות לענייננו.
7. טענה אחת של העוררת בהתנגדותה הייתה כי קיים פגם בקידום התכנית בטרם אישורה הסופי של התכנית הכוללנית. זאת - הן בשל העיקרון התכנוני המעדיף תכנון כולל על פני תכנון נקודתי (ראו: עע"ם 8909/13 הרמלין נ' הוועדה המחוזית מרכז, פס"ד מיום 4.3.15; להלן: עניין הרמלין), הן בשל החשש שאישור התכנית יסכל כל אפשרות לדיון אמתי בהתנגדויות שהוגשו לתכנית הכוללנית. בעניין זה הדגישה העוררת בהתנגדותה כי התכנית הכוללנית כבר הופקדה ומצויה אפוא בהליכים תכנוניים מתקדמים ביותר; כי התכנית היא התכנית השנייה שמקודמת בטרם אישור התכנית הכוללנית (לצד תכנית 353-0636027 גבעת עדן - מתחם משולב מסחר ומגורים; להלן: תכנית גבעת עדן);[1] וכי לאחר אישור התכנית הכוללנית יהא אישור התכנית דנן מצוי בסמכות הוועדה המרחבית.
8. טענה נוספת של העוררת בהתנגדותה הייתה כי התכנית סותרת את התכנית הכוללנית בהיבטים שונים. התכנית הכוללנית קובעת כי מספר יחידות הדיור בשכונת זכרונה יהא 1,300, ואילו בתכנית מוצע לאשר בשכונה זו 1,236 יח"ד רגילות ו-250 יח"ד לדיור מיוחד - סה"כ 1,486 יח"ד. העוררת הוסיפה וטענה בהתנגדותה כי אם לוקחים בחשבון את יחידות הדיור המיוחד, גם הצפיפות המוצעת בתכנית עולה על הצפיפות הקבועה בתכנית הכוללנית.
9. עוד טענה העוררת בהתנגדותה, כי שטחי המסחר המוצעים בתחום התכנית הם חזיתות מסחריות בלבד - נלוות לייעודים של שב"צ, מגורים ודיור מיוחד. העוררת טענה כי "על מנת ששכונה זו תוכל להתקיים כשכונה עצמאית, יש להקצות שטח מסחרי גדול ומשמעותי יותר בייעוד עצמאי ונפרד לטובת מסחר".
10. טענה נוספת שהופיעה בהתנגדות העוררת עסקה בשלביות הנדרשת לטענתה במימוש התכנית. העוררת ביקשה להוסיף לתקנון התכנית הוראה הקובעת כי תנאי למתן היתר בנייה ראשון בתחום התכנית יהיה "אישור תכנית בינוי ופיתוח מפורטת לכלל השכונה על-ידי מהנדס המועצה והוועדה המקומית", ולאחר מכן הגשת תכנית בינוי לכל תא שטח בנפרד.
11. לצד ארבע הטענות הללו, הוסיפה העוררת בהתנגדותה טענות בעניינים נוספים.
12. בימים 14-15.9.20 קיימה ועדת המשנה להתנגדויות דיון בהתנגדויות שהוגשו לתכנית. הוועדה ציינה בפתיחת דבריה פעם נוספת כי היא רואה חשיבות גבוהה באישור התכנית, "המהווה עתודת קרקע ציבורית אחרונה בתחום הפיתוח העירוני של זכרון יעקב". בפרט, הוועדה ציינה כי "יש לציין את חשיבות השימוש בעתודות הקרקע להבטחת מענה ציבורי משלים לצרכי היישוב הקיימים והעתידיים ותכנון שכונת מגורים עירונית המספקת מענה מלא לצרכי היום-יום של התושבים העתידים לחיות בשכונה". על רקע זה החליטה הוועדה לאשר את התכנית בתיקונים שונים, ונזכיר להלן את החלטותיה בטענות העוררת שהוזכרו לעיל.
13. באשר לטענת העוררת כי אין לאשר את התכנית בטרם אישור התכנית הכוללנית - הוועדה המחוזית קבעה שיש לדחות טענה זו מכמה סיבות: התכנית הכוללנית טרם אושרה ואישורה עלול לארוך זמן רב; התכנית אינה נקודתית אלא תכנית לשכונה שלמה וחדשה; והתכנית תואמת את התכנית הכוללנית. בהחלטת ועדת המשנה להתנגדויות נקבע כדלהלן:

"יש להבחין בין מקרה בו אושרה תכנית כוללנית ותכנית מפורטת מבקשת לחרוג מהקבוע בה לבין מקרה בו תכנית מפורטת מבקשת לחרוג מתכנית כוללנית הנמצאת בהליכי תכנון. ככלל, במקרה הראשון לא ניתן לחרוג מהתכנית הכוללנית, ואולם במקרה השני – הכלל הוא שאין מניעה שכזו, שכן התכנית הכוללנית טרם אושרה, ולא נדרש להמתין עד לאישורה בפרט כאשר הדבר עשוי לארוך עוד זמן רב. על אחת כמה וכמה מקום בו התכנית המפורטת תואמת לתכנית הכוללנית שטרם אושרה.

בענין זה פסקו בתי המשפט, פעם אחר פעם, כי אין מניעה לאשר תכניות מפורטות קודם אישורה של תכנית כוללנית, וכי אין להשהות אישור תכניות כאמור עד לאישורה של התכנית הכוללנית (ראו למשל: עע"מ 8909/13 ישעיהו הרמלין נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז מרכז (פורסם בנבו; עת"מ (מחוזי מרכז) 2036-07-16 שרון אור חיים ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז (פורסם בנבו);

לא זו אף זו. אין להתייחס לתכנית דנן כאל תכנית נקודתית, שהרי עסקינן בתכנית לשכונה שלמה וחדשה. במצב כאמור, ולאור העובדה שעד לאישורה של התכנית יארך זמן לא קצר, אין מניעה לאשר את התכנית קודם שתאושר הכוללנית. (ראו: עת"מ (חיפה) 21000-02-17 ועד הפעולה של קיסריה ואח' נ' מועצה אזורית חוף הכרמל ואח' (פורסם בנבו))

זאת ועוד. התכנית דנן אינה סותרת את התכנית הכוללנית במתכונתה כפי שפורסמה להתנגדויות."

14. באשר לטענה בדבר הסתירה בין התכנית הכוללנית לבין התכנית בנוגע למספרי יחידות הדיור ולצפיפות בתחום התכנית, קבעה הוועדה המחוזית ש"אין לספור יחידות דיור מוגן כיחידות דיור".