השופט א' רובינשטיין:
א. עתירה זו עניינה אופייה ואופן התנהלותה של החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי בע"מ (המשיבה 6, להלן החברה); ותפקידם של גופי המדינה - שר האוצר, שר הפנים, הממשלה ורשות החברות הממשלתיות (המשיבים 14, להלן המדינה) בפיקוח על התנהלותה התקינה. במוקד הדיון מצויה השאלה האם החברה היא "חברה מעורבת", אשר עליה חלות הוראות חוק שונות, כפי שיפורט להלן. לא למותר לציין, כי ביסוד העתירה מערכת יחסים מתוחה בין העובדים להנהלת החברה, וטרוניות כלפי אופי פעולת המדינה בנוגע לחברה.
רקע והליכים
ב. החברה הוקמה, בהחלטת ממשלה, ביום 21.5.67. תחום עיסוקה הוא שירותי מחשוב ואוטומציה, ועיקר פעילותה בהספקת השירותים הללו לרשויות מקומיות. המדינה מחזיקה בארבע מניות יסוד בחברה, ומרכז השלטון המקומי בשש; לפי תקנות ההתאגדות של החברה, כל מנית יסוד מקנה זכות למנות דירקטור, וכן לקבל הודעות על אסיפות כלליות, להשתתף בהן ולהצביע בהן (תקנה 5(ב)-(ג)). כן קובעות התקנות כי "בכל מקרה יהיה מספר המנהלים מטעם הממשלה שווה ל-2/5 מסך כל המנהלים" (תקנה 62).
ג. העותרים הם ועד העובדים של החברה וחברי הועד; המטרה שהציבו היא שיפור איתנותה הפיננסית של החברה. הסעדים המבוקשים בעתירה מטרתם לרתום לעניין זה את כוח הפיקוח של המדינה: ראשית, ביקשו העותרים כי המדינה תפעל למינוי דירקטורים מטעמה בחברה, עד למילוי מכסת 40% הקבועה בתקנון. שנית, נתבקש כי המדינה תפעיל את הכוחות והזכויות הנתונים לה, "כבעלת 40% ממניות החברה ועל פי כל דין, לשם מניעת מעשים ומחדלים המנוגדים לטובת החברה". בכלל זה התיחסו העותרים למינוי חברי הנהלה ודירקטוריון בעלי ידע מקצועי בתחום עיסוקה של החברה, תחת בעלי תפקידים ברשויות מקומיות, הממונים כיום מטעם מרכז השלטון המקומי; נטען כי בנוסף לחוסר מומחיותם, מצויים הללו בניגוד עניינים מכוח קשריהם לרשויות המקומיות. כן התיחסו העותרים לגביית חובות המגיעים לחברה מרשויות מקומיות; לקביעת שכרו ותנאי העסקתו של יו"ר דירקטוריון החברה; ולהשבת תשלומים ששולמו בעבר ביתר (כנטען) ליו"ר הדירקטוריון ולמנכ"ל לשעבר.
ד. צו על תנאי בהתאם למבוקש, לאחר שקלא וטריא, עיכובים בהעברת חומר והחלטות פרוצדורליות, הוצא ביום 11.12.07. נציין כי קוימו לפני כן שתי ישיבות (ב-31.10.07 ו-11.12.07), ודיון מסכם נערך ביום 1.7.08.
ה. בין הצדדים התקיימו בעבר הליכים בנושאים דומים: בבג"ץ 5306/99 ועד עובדי החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי בע"מ נ' מדינת ישראל (לא פורסם, 2.7.00) הוצא בהסכמת המדינה צו מוחלט המורה למדינה לפעול למינוי דירקטורים נוספים מטעמה; בג"ץ 5090/00 ות"א (מחוזי ת"א) 1711/99 הסתיימו שניהם בהסכמת הצדדים.
ו. במענה לעתירה טענה המדינה כי היא פועלת בתחומים המנויים בעתירה, במסגרת הסמכויות המוקנות לה; בפרט, דווח על התקדמות במינוי הדירקטורים מטעמה, ועל מאמציו של הממונה על השכר במשרד האוצר לקבל מהחברה נתונים הנחוצים לשם סיווגה. נטען כי החברה אינה משתפת פעולה עם מאמצים אלה; בעקבות החלטתנו מיום 31.10.07, הודיעה החברה כי היא נכונה למסור לממונה על השכר את הנתונים הרלבנטיים (הודעה מיום 29.11.07). ביני לביני הודיעה המדינה, לאחר תהליך לא קצר, כי הושלם תהליך מינוי הדירקטורים מטעמה, וראש זה של העתירה התיתר איפוא.
ז. טענה מרכזית של החברה כנגד העתירה היא שאין לראותה כ"חברה מעורבת", כמשמעותה בחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975 (להלן חוק החברות הממשלתיות) אלא כגוף פרטי (או "כעין פרטי"); ולפיכך מוגבלת מאד סמכות הפיקוח שבידי המדינה בעניינה. כל זאת בניגוד לעמדת העותרים, אליה הצטרפה המדינה, לפיה החברה היא חברה מעורבת (ואף ראתה כך את עצמה לאורך השנים). הנפקות העיקרית לסיווג היא בתחולתן של הוראות בחוק החברות הממשלתיות ובחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן חוק יסודות התקציב).
ח. בפי החברה טענות נוספות, כיד הכישרון הטובה, כנגד העתירה. בין השאר, נטען כי העתירה לוקה בחוסר נקיון כפיים, באשר לא אוזכר בה ההליך הנזכר מעלה בת"א (מחוזי ת"א) 1711/99 (לשיטת העותרים יפה היתה ההסכמה באותו תיק למועדה - 2001 - אך מאז שבו ונתעוררו בעיות כמקדם); וכי אותו הליך יצר מעשה בית דין השולל את העתירה. כן נטען כי נוכח היחס בין המדינה לבין גופי השלטון המקומי בחברה, ממילא לא תוכל המדינה לפעול לפי המבוקש בעתירה. אשר למהות התנהלותה של החברה, נטען כי אין נדרשים לה דירקטורים בעלי ידע מקצועי בתחום המחשוב; כי הדירקטורים של החברה הבאים מן השלטון המקומי אינם מצויים בניגוד עניינים של ממש, ועל כל פנים ניתן לנטרל את בעיות ניגוד העניינים שלא על דרך החלפת הדירקטורים; וכי החברה פועלת נמרצות לגביית חובותיה, במגבלות הכרוכות באופי השוק שבו היא פועלת.
ט. יצוין כי החברה טוענת שמכירת מניות המדינה לגופי השלטון המקומי קרובה, אף כי טרם נתקבלו האישורים הדרושים. המדינה חולקת וטוענת כי אכן מתנהל משא ומתן, אך אינו עומד לפני סיום. מכל מקום, אין לו לבית המשפט אלא אשר עיניו רואות, ובמצב העכשוי עסקינן.
י. בדיון המסכם בפנינו הטעים בא כוח העותרים, את הצורך בהכרעה באשר למעמד החברה, אמות המידה להתיחסות המדינה לחברה - כגון באשר ליו"ר ושכרו, עניין גביית החובות וסוגיית הרכב הדירקטורים וניגוד העניינים הנטען. באת כוח המדינה הטעימה, כי לשיטת המדינה השאלה העיקרית להכרעה היא האם החברה היא חברה מעורבת. בא כוחם של החברה ומשיבי השלטון המקומי סבר כי אין מדובר בחברה מעורבת; לדידו הוכרע כבר כי מדובר ביו"ר בשכר והשאלה שבמחלוקת היא גובה שכרו. כן הסביר כי החברה פועלת לגביית חובות.
הכרעה
סיווג החברה - חברה מעורבת
י"א. הואיל ונושא מינוי הדירקטורים מטעם המדינה בא על פתרונו, מתמקדת כעת העתירה במיהות הדירקטורים הממונים מטעם מרכז השלטון המקומי, בגביית חובותיה של החברה מן הרשויות המקומיות, ובפיקוח על שכר המנהלים והדירקטורים של החברה. המדינה בדעה אחת עם העותרים כי עליה לפעול לקידום עניינים אלה; חילוקי הדעות העיקריים נסבים על הכלים הנתונים לה לעשות כן - ושאלה זו תלויה, במידה רבה, בסיווג החברה, אם כחברה מעורבת אם לאו.
י"ב. לאחר העיון באנו לכלל מסקנה כי החברה היא חברה מעורבת. חוששנו כי הקרב שמנהלת החברה לעניין זה הוא מלחמת מאסף, והדברים היו צריכים להיות בחינת פשיטא. לא זו בלבד שהחברה עצמה ראתה עצמה לאורך שנים כחברה מעורבת - וכעתירתה לא נפקוד עליה דווקא הצהרות משלה מקדם, שהרי בניתוח משפטי "נטו" עסקינן - אלא שעיקר העיקרים הוא במהות, באחיזת השור בקרניו: אין לאמיתו של דבר דרך שלא לראות את החברה כחברה מעורבת, וכל מסכת טענותיה של החברה בעניין זה חוששני כי אין להלמה. תמוהה גם הגישה שנהגה החברה באשר למסירת מסמכים במהלך הדיון בעתירה. והרי בכל מקרה, לגבי חברה שהציבור שותף בה, אם באמצעות המדינה ואם בשלטון המקומי, אומר הדבר דרשני - אף לדידי לאינטרס השלטון המקומי עצמו - גם אם רשומה החברה כחברה פרטית.
י"ג. איני נכנס כאן לשאלה האם מדובר בחברה דו-מהותית, שלא היתה במוקד הדיון ויתכנו טענות לכאן ולכאן (ראו אסף הראל גופים דו-מהותיים - גופים פרטיים במשפט המינהלי 139142 (2008)). לענייננו די בהוראות הרלבנטיות של חוק החברות הממשלתיות ונגזרותיהן, כפי שיפורט להלן, ולשקיפות הנובעת מהן.
י"ד. לפי אופיה, כלולה החברה בבירור בהגדרה הסטטוטורית לחברה מעורבת. ההגדרה קבועה בסעיף 1 לחוק החברות הממשלתיות:
"'חברה מעורבת' - חברה שאינה חברה ממשלתית ואשר מחצית או פחות מכוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות מחצית או פחות ממספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה..."