השופט א' גרוניס:
1. לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (כבוד השופטת ב' גילאור), אשר הורה על ביטול הפקעת קרקע אשר הייתה בבעלות המשיבים 2-1.
2. במוקד הערעור עומדות שלוש חלקות קרקע - חלקות 339, 340 ו-341 בגוש 10074 בכרכור (להלן - החלקות). החלקות הן חלק מחלקה מקורית שמספרה 156. חלקה 156 חולקה לשלוש חלקות משנה במסגרת תוכנית איחוד וחלוקה ג-215, אשר אושרה ביום 29.3.51. ביום 26.6.63 פורסם תשריט חלוקה ח-976 במסגרתו חולקה חלקה 156 ל-12 יחידות משנה (החלקות הנמצאות במוקד הערעור דנא כונו אז חלקות 156/8-10). ביום 1.3.71 פורסמה תוכנית מתאר לכרכור המכונה תוכנית ש-17. במסגרת התוכנית נקבע ייעודן של החלקות, כדלקמן: חלקה 339 יועדה לשמש כשטח ציבורי פתוח וחלקות 341-340 יועדו לשמש כאזור מרכז אזרחי. ביום 26.8.73 פורסמה תוכנית מפורטת, המכונה ש-18, החלה על חלק מהשטח הכלול בתוכנית ש-17. בתוכנית זו נותר ייעוד חלקה 339 כשטח ציבורי פתוח אך ייעודן של חלקות 341-340 שונה. חלקה 340 יועדה לשמש שטח לבנייני ציבור ואילו חלקה 341 יועדה לשמש כדרך. יצוין, כי בתוכנית ש-18 נקבע שהשטחים המיועדים לשמש כשטח ציבורי פתוח וכדרך יירשמו, ללא תשלום, על שם הרשות המקומית, ויהיו מיועדים להפקעה לפי סעיפים 190-188 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק).
3. ביום 28.6.79 פורסמה תוכנית ש-198. ש-198 הינה תוכנית מפורטת לחלקה 156 שנערכה ביוזמת המשיבים 2-1, בעלי הקרקע (להלן - המשיבים). מטרתה של ש-198 הייתה הסדרת השימושים השונים המותרים בחלקה 156 לפי ש-18. במסגרת ש-198 לא שונו ייעודי החלקות נושא המחלוקת ונקבע כי חלקות אלו, בנוסף לשתי חלקות אחרות (156/11 (כיום חלקה 342) ו-156/12 (כיום חלקה 343)) יופרשו לצרכי ציבור בהתאם לתוכניות הקודמות. סעיף 7 לתוכנית קבע, כי כל שטחי הדרכים, האתרים לבנייני ציבור ושטחים ציבוריים פתוחים ירשמו, ללא תשלום, על שם הרשות המקומית, ויהיו מיועדים להפקעה לפי סעיף 190-188 לחוק. יצוין, כי במסגרת הליכי אישור ש-198, נדרשו המשיבים לשלם היטל השבחה. מהיטל ההשבחה נוכה סכום מסוים המתואר כ"קיזוז שווי השטח שהופקע". בהמשך לאישור תוכנית ש-18, פנו המשיבים בבקשה לקבלת היתר בניה בחלקות אחרות שנמצאות בבעלותם. כתנאי לקבלת ההיתר נדרשו הם להעביר את הבעלות בחלקות נשוא הערעור, ללא תשלום, על שם המשיבה 3, המועצה המקומית פרדס חנה-כרכור (להלן - המועצה), ובכפוף לאישור של תשריט אחש/256. אחש/256 הינו תשריט לרישום החלקות בהתאם לש-198, אשר אושר ביום 22.1.80. ביום 7.8.80 פורסמה הודעת הפקעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) המפקיעה מחלקה 156 את החלקים שיועדו לצרכי ציבור במסגרת תוכנית ש-18 (להלן - הודעת ההפקעה). בהודעה נקבע, כי היא חלה על חטיבת קרקע ששטחה הכולל הוא 2,045 מ"ר, הכוללת חלק מחלקה 156 ומחלקות נוספות בגוש 10074. עוד נכתב בהודעה כי שטח החלקות המופקעות מפורט בתשריט (59)03-0. ביום 11.1.82 נרשמו החלקות במרשם המקרקעין על שם המועצה כ"מכר ללא תמורה".
4. ביום 31.5.01 הגישו המשיבים עתירה לבית המשפט המחוזי בחיפה בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. העתירה הופנתה נגד המערערת, הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון, ונגד המועצה המקומית והמשיבה 4, הוועדה המחוזית לתכנון ובניה חיפה (להלן - הוועדה המחוזית). בעתירה ביקשו המשיבים לבטל את הפקעת החלקות בשל שיהוי במימוש המטרות הציבוריות לשמן הופקעו וכן לבטל את ייעוד החלקות לצרכי ציבור לפי התוכניות השונות. ביום 16.2.03 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי. כפי שיפורט, קיבל בית המשפט המחוזי את עתירתם של המשיבים בחלקה והורה על ביטול ההפקעה של החלקות. עם זאת לא נעתר בית המשפט המחוזי לבקשה לשנות את ייעודן הציבורי של החלקות. בית המשפט המחוזי קבע, כי יש לאפשר למערערת, למועצה ולוועדה המחוזית "להיערך לקראת בחינתו מחדש של הייעוד, ו/או לשלם לעותרים [המשיבים כאן - א.ג] פיצויים לפי שווין של החלקות להשבתם הם זכאים, וגם לשקול אפשרות של הפקעה חדשה אם קם צורך בכך". בית המשפט המחוזי הוסיף וקבע כי יש לבצע בחינה זו בתוך תשעה חודשים. על פסק דין זה הוגש הערעור שבפנינו.
5. במסגרת הערעור חוזרת המערערת על עיקר הטענות שהועלו בפני הערכאה הדיונית. טענותיה העיקריות הן, כי החלקות שבמחלוקת כלל לא הופקעו אלא הועברו למועצה בעסקה מרצון "ללא תמורה", כפי שנרשם במרשם המקרקעין. לטענתה, הודעת ההפקעה אינה מתייחסת לחלקות 341-339, אלא לחלקות אחרות שיועדו לצרכי ציבור במסגרת ש-18. המערערת מדגישה עוד, כי המשיבים חתמו על שטרי מכר להעברת הבעלות בחלקות מכוח הוראות תוכנית ש-198, היא התוכנית אשר הם עצמם יזמו. לטענת המערערת, זכו המשיבים להטבה בדמות אחוזי בנייה גבוהים יותר בחלקות שנותרו בבעלותם במסגרת התוכנית האמורה ובמסגרת אחש/256 ולכן אין הם יכולים לטעון כי החלקות הופקעו מהם. עוד נטען, כי המשיבים קיבלו תמורה עבור החלקות בדרך של הפחתה מסכום היטל ההשבחה שהיה עליהם לשלם כחלק מאישור תוכנית ש-198. המערערת מוסיפה, כי אף אם יש לראות בהעברת החלקות למועצה משום הפקעה, הרי שהמטרות הציבוריות שעמדו ביסוד ההעברה לא נזנחו וכי נעשו בחלקות פעולות למימוש הייעוד הציבורי. כן נטען, כי הצורך הציבורי בחלקות לא מוצה. זאת, לאור הצורך בעתודות קרקע ציבוריות לשם תכנון אזורי המחייה העירוניים. המועצה הצטרפה לטענות אלו של המערערת. המשיבים, מצידם, סמכו ידיהם על קביעותיו של בית המשפט המחוזי.
6. לאחר עיון במסמכים שהוגשו על-ידי בעלי הדין, מצאתי כי יש לקבל את טענת המערערת ביחס לאי-תחולת הודעת ההפקעה על החלקות העומדות במוקד הערעור. כאמור, טוענת המערערת כי הודעת ההפקעה כלל אינה מתייחסת לחלקות 341-339, אלא לחלקות אחרות שיועדו לצרכי ציבור במסגרת ש-18. לתמיכה בטענה זו צירפה המערערת העתק של תשריט (59)03-0, בו מפורטים השטחים שהופקעו (להלן - התשריט). ואולם, על עותק התשריט שהוצג על-ידי המערערת בבית המשפט המחוזי נכתב במפורש "לא לצרכי לרישום". בית המשפט המחוזי קבע, כי מאחר שתשריט ההפקעה הרשום לא הוצג, לא הוכיחה המערערת את הטענה כי הודעת ההפקעה אינה מתייחסת לחלקות נשוא הערעור. ואולם, בעוד שהודעת ההפקעה מתייחסת לחטיבת קרקע בסך כולל של 2,045 מ"ר, הרי שגודל חלקות 341-339 הוא 2,281 מ"ר. כלומר, על פני הדברים קיימת אי-התאמה בין שטח החלקה המופקעת בהודעת ההפקעה לבין שטח החלקות נושא המחלוקת בענייננו. לעומת זאת, עיון בתשריט ההפקעה שצורף על-ידי המערערת מעלה, כי שטח החלקות הכולל המפורט בו הוא 2,045 מ"ר. היינו, חרף העובדה כי התשריט אינו התשריט הרשום, לא ניתן להתעלם מההתאמה בין המצוין בו לבין האמור בהודעת ההפקעה. ניתן להניח, אם כן, כי השטח המפורט בתשריט הינו השטח אליו מתייחסת הודעת ההפקעה. בתשריט מצוין במפורש כי מחלקה 156 מופקע שטח של 0.145 מ"ר בלבד. אף בכך יש כדי לחזק את הטענה כי הודעת ההפקעה אינה מתייחסת לחלקות. לבסוף, עיון בתשריט מעלה כי הוא מתייחס לחלקות הנמצאות בחלקה המזרחי של חלקה 156, במיקום השונה ממיקום חלקות 341-339 (כך אף נאמר בתצהירו מיום 14.11.01 של מזכיר המערערת; האמור בתצהיר לא נסתר). נוכח האמור, נראה כי המערערת הצליחה להוכיח שהודעת ההפקעה אינה מתייחסת לחלקות העומדות במוקד הערעור דנא.
7. עתה נבחן האם המשיבים יכולים להעלות טענות נגד אי-מימוש של מטרות רכישת הקרקע על-ידי המערערת. ברי, כי טענה של בעל קרקע בדבר אי מימוש מטרת ההפקעה תבוא, בדרך כלל, לאחר שננקטו הליכי ההפקעה. היינו, מדובר על מצב בו הקרקע נרכשת מהבעלים באופן כפוי על-ידי הרשות לצורך הגשמת מטרה ציבורית כלשהי (ראו, אריה קמר דיני הפקעת מקרקעין כרך ראשון 17-15 (מהדורה שביעית, 2008); עע"מ 1369/06 הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חדרה, פיסקה 39 (טרם פורסם, 9.7.2008) (להלן - עניין הלביץ)). בענייננו, טוענת המערערת כי הקרקע לא ניטלה מהמשיבים באופן כפוי, אלא במסגרת עסקה של מכר "ללא תמורה". בית המשפט המחוזי דחה טענה זו. לשיטתו, אף אם החלקות נרשמו ככאלו שהועברו בעסקת מכר ללא תמורה, הרי שבנסיבות העניין יש לראות את ההעברה כהפקעה. זאת, מאחר שהיה ברור כי בכוונת הרשות להפקיע את החלקות האמורות, אם המשיבים לא יעבירו אותן לבעלותה. עוד הוסיף בית המשפט המחוזי, על בסיס חוות דעת מומחים שהוצגו לו מטעם הצדדים, כי לא שוכנע שהמשיבים זכו להטבה בדרך של תוספת אחוזי בנייה במסגרת ש-198 ואחש/256.
8. בנסיבות העניין, אין בידי להסכים למסקנה, כי מדובר בסיטואציה שהינה שווה להפקעה. אכן, אין להתעלם מכך שהחלקות העומדות במוקד המחלוקת יועדו להפקעה עוד במסגרת תוכנית ש-18. במובן זה "איום" ההפקעה התנוסס מעליהן. ואולם, במסגרת תוכנית ש-198, אותה כזכור יזמו המשיבים עצמם, ותשריט אחש/256, זכו הם להטבות מסוימות. ראשית, אין מחלוקת כי המשיבים זכו להיתרי בניה בחלקות לאחר שהתוכניות אושרו, אף אם לא קיבלו אחוזי בנייה מוגדלים. בנוסף, ובכך העיקר, המשיבים קיבלו הנחה מסוימת בהיטל ההשבחה שהיה עליהם לשלם לאחר אישור ש-198. הנחה זו חושבה על בסיס שטח החלקות שהועברו לבעלות המועצה. אמנם, קיים ספק ביחס לשאלה האם ניתן לראות בסכום ההנחה משום תמורה מלאה עבור הקרקעות. ברם, שילוב הנסיבות - קבלת פיצוי מסוים עבור הקרקע והעובדה כי המשיבים עצמם יזמו את התוכנית - מוביל למסקנה לפיה העברת הבעלות בחלקות לא נבעה מכפייה או אילוץ. זאת ועוד, לאחר חלוף כעשרים שנה ספק אם אפשר וצריך לערוך תחשיב מדויק של טובת ההנאה שקיבלו המשיבים ביחס לשווי הקרקע באותה עת. דומה שדי בכך שהם קיבלו תמורה שאינה זניחה. לפיכך, יש לראות את העברת הבעלות בחלקות למועצה כהעברה רצונית, שהיטיבה עם המשיבים באופן מסוים, ולא כהפקעה או עסקה כפויה (השוו, עת"מ (מינהלי ת"א) 2378/06 חברת האחים י.ח פנחס נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה רעננה (לא פורסם, 5.11.2007). ערעור על פסק הדין נדחה בעע"ם 11027/07 (פסק דין מיום 3.12.2009)). נוכח האמור, מתייתר הדיון בשאלה האם הרשות אכן מימשה בפועל את המטרות הציבוריות לשמן יועדו החלקות. זאת, משום שמדובר בעיסקה רצונית בה המערערת קיבלה את הקרקע בתמורה להטבות שניתנו למשיבים. במילים אחרות, כאשר מדובר בהעברה רצונית של קרקע לרשות הציבורית ולא עקב כפייה, אין זה משנה עוד האם הייעוד הציבורי מומש או נזנח. הבעלים אינו יכול להשיג ביטול של ההעברה, אך משום שהמטרה הציבורית לא מומשה.
9. לצד זאת, ומעבר לנדרש לצורך הכרעה במקרה דנא, מצאתי להקדיש מספר מילים לטענה מרכזית נוספת שעלתה בפנינו במסגרת הערעור. טענה זו, אותה העלתה גם הוועדה המחוזית, נוגעת לשאלת היחס בין ביטול ההפקעה לבין שינוי ייעוד הקרקע במסגרת התוכנית החלה עליה. לטענת המערערת, הוועדה המחוזית והמועצה, היה על בית המשפט המחוזי לדחות את העתירה מחמת אי-מיצוי הליכים ולהורות למשיבים לפנות אל רשויות התכנון במטרה ליזום שינוי בייעוד הקרקע עובר לדיון על ביטול ההפקעה. זאת, שכן ביסוד העתירה לביטול ההפקעה עומדת למעשה תקיפה של ייעודה הציבורי של הקרקע לפי התוכנית. לשיטתן, אין זה מוצדק שבית המשפט ידון בשאלה תכנונית מובהקת כגון שינוי ייעודה של קרקע. עוד טוענות הן, כי התוצאה אליה הגיעה בית המשפט המחוזי במקרה דנא - ביטול ההפקעה תוך הותרת ייעודה הציבורי של הקרקע על כנו - מדגימה את הצורך בפניה מוקדמת לרשויות התכנון. על פי הנטען, ללא שינוי התוכנית, מוחזרת הקרקע אל בעליה המקוריים, אך אלו אינם יכולים לעשות בה שימוש למטרה פרטית, שהרי הייעוד הוא ציבורי. אף היועץ המשפטי לממשלה הצטרף לעמדה עקרונית זו. הוא עשה כן במסגרת עמדה שהביע בעע"מ 7135/02 (אשר הסתיים זה לא מכבר בפשרה), אותה ביקש לצרף אף לערעור שלפנינו.
10. לטעמי, בדין קבע בית המשפט המחוזי כי אין לשנות את ייעוד הקרקע אף אם הוחלט על ביטול ההפקעה (תוצאה לה כאמור איני מסכים בנסיבות המקרה דנא). יש להבחין בין ביטול ההפקעה מפאת שיהוי במימוש המטרה לשמה הופקעה הקרקע לבין שינוי ייעוד הקרקע לפי התוכנית החלה. ביטול ההפקעה אינו גורר אחריו את שינוי ייעוד הקרקע. הביטול אף אינו מחזיר את ייעוד הקרקע לזה שהיה קיים טרם יועדה הקרקע לשימוש ציבורי. ביטול ההפקעה מחזיר את מצב הדברים שהיה עובר להודעת ההפקעה, היינו הקרקע חוזרת לבעליה המקוריים. עם זאת, ייעודה נותר כפי שהיה על-פי התוכנית החלה, שהרי ביטול ההפקעה אין משמעו ביטול ההוראה בתוכנית שקבעה את הייעוד הציבורי. לשון אחר, קרקע שיועדה לשימוש כשטח ציבורי נותרת כקרקע שזה ייעודה, אף אם חזרה לידי בעליה. ההחלטה בדבר שינוי ייעוד קרקע הינה החלטה תכנונית, אשר בית המשפט אינו המוסד המתאים לקבלה (ראו, בג"ץ 465/93 טריידט ס.א, חברה זרה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 636-635 (1994)). מכאן, כי על בעל קרקע אשר מעוניין בשינוי הייעוד לפנות לרשויות התכנון וליזום תוכנית חדשה. במקרים בהם הורתה ערכאה שיפוטית על ביטול ההפקעה מחמת זניחת המטרה, ברי כי על הרשות יוטל נטל בעל משקל לנמק מדוע לא ישונה הייעוד הציבורי בהתאם. לצד זאת חובה לומר, כי מבחינה עקרונית נתונה בידי הרשות האפשרות להשאיר את הייעוד הציבורי על כנו אם יימצא צורך עדכני בכך, ואף להפקיע את הקרקע בשנית. במקרים כאלה, יוכל בעל הקרקע להשיג על החלטות רשויות התכנון בדרך הקבועה בדין.
11. ער אני לכך שבפסק דינו של בית משפט זה בבג"ץ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז, פ"ד מב(4) 89 (1988) (להלן - עניין אמיתי) (ד"נ 6/88 הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז המרכז נ' אמיתי, פ"ד מג(1) 318 (1989)), ניתן סעד במסגרתו בוטל למעשה ייעוד הקרקע לפי התוכנית החלה, כך שנמנע מהרשות להפקיע את הקרקע בעתיד. ואולם, עניין אמיתי הינו ייחודי. ראשית, באותו מקרה הקרקע בה דובר לא הופקעה מעולם והעתירה כולה נסובה סביב ייעודה הציבורי לפי התוכנית החלה. בנוסף, בעניין אמיתי העותר אף פנה לרשויות התכנון עובר להגשת העתירה. מכל מקום, התוצאה בעניין אמיתי היא תוצאה חריגה, ככל שמדובר בשינוי הייעוד שנקבע בתוכנית בת תוקף. במקרים אחרים בהם הורה בית משפט זה על ביטולה של הפקעה מחמת שיהוי במימוש המטרות, נותרה שאלת ייעוד הקרקע ללא התייחסות מפורשת (ראו, עניין הלביץ; עע"מ 8989/04 הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקוה נ' מ. זיטמן ובניו בע"מ (לא פורסם, 2.8.2005)). בנוסף יצוין, כי ההבחנה בין ביטול ההפקעה לבין שינוי התוכנית שבתוקף אשר קבעה ייעוד ציבורי זכתה לעיגון לאחרונה במסגרת החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010 (ס"ח התש"ע 2228, 346 (15.2.2010)). סעיף 14ב לפקודה המתוקנת קובע כי במקרים מסוימים זכאי בעל הזכויות בקרקע לרוכשה מחדש לאחר שננקטו לגביה הליכי הפקעה (וכן ראו סעיף 14 לפקודה המתוקנת). סעיף 14ב(ט) קובע, כי במקרה בו חלה על הקרקע תוכנית לפי חוק התכנון והבניה שאינה ניתנת למימוש על-ידי הבעלים המקוריים, לא תושב הקרקע אליהם. לצד זאת נקבע, כי לבעל הקרקע תינתן אפשרות לפעול לשינוי התוכנית החלה על הקרקע לכזו הניתנת למימוש בידו, וזאת במהלך תקופה שלא תפחת משנתיים (וכן ראו סעיף 14(ז)). כלומר, התיקון של הפקודה שנתקבל לאחרונה מבהיר כי ביטול ההפקעה אינו גורר עימו ביטול של הייעוד הציבורי. נוכח התוצאה אליה הגעתי במקרה דנא, כפי שהוצגה, אינני רואה צורך להרחיב בעניין זה.
12. סיכומם של דברים, הערעור מתקבל. פסק דינו של בית המשפט המחוזי מתבטל וחלקות 341-339 בגוש 10074 יוותרו בבעלות המועצה. המשיבים 2-1 ישאו בשכר טרחת עורך דינה של המערערת בסך 30,000 ש"ח.
ש ו פ ט
השופטת א' חיות:
אני מצטרפת לקביעתו של חברי השופט א' גרוניס לפיה דין הערעור להתקבל, מן הטעמים שפורטו בפסקאות 8-1 לפסק דינו.
השאלות הנוספות אליהן התייחס חברי בפסקאות 11-9 לפסק הדין אינן צריכות להכרעה בענייננו ונראה לי כי ניתן להותירן לעת מצוא.
ש ו פ ט ת
השופטת מ' נאור: