השופט א' רובינשטיין:
א. ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל אביב (השופטת גדות), בשבתו כבית המשפט לעניינים מינהליים בעת"מ 1769/03 מיום 20.4.06. השאלה העיקרית שעל הפרק - אף שאינה יחידה - היא האם הדיבור "המלצה" בתכנית בניין ערים משמעו אך המלצה חיובית, או גם הבעת דעה אחרת.
רקע
ב. (1) המשיב 1, כפר שיתופי להתיישבות חקלאית, מאוגד כאגודה שיתופית וחוכר מקרקעין מאת המשיב 3, מינהל מקרקעי ישראל, בהתאם להסכם משבצת דו צדדי. השטח נשוא הערעור הוא חלק מחלקות של המשיב 1 אשר הוקצו לחברי המושב לצורך שימושים חקלאיים. על השטח חלה התכנית המפורטת שד1060 מיום 26.2.81, הקובעת - בין היתר - כי באזור חקלאי תותר בניה של מבנים הקשורים בחקלאות בלבד, אשר יכסו לא יותר מ 30% משטח החלקה. סעיף 11(8), סלע מחלוקת עיקרי בנידון דידן, לתכנית קובע כי "הועדה המקומית רשאית לאשר הקמת מבנים לבעלי חיים אחרים מבקר ועופות בהמלצת ועד הכפר ובאישור משרד החקלאות".
(2) המערער, חבר במושב, בעל נחלה ובר רשות לשימוש בחלקה נשוא הערעור, פנה לועדה המקומית בבקשה לקבלת היתר להקמת חוות סוסים בה. הבקשה כללה את הסכמת מינהל מקרקעי ישראל ומשרד החקלאות. ב- 14.8.02 הודיע המשיב 1, כי בהנחה שהמערער הוא הבעלים היחידים של חוות הסוסים, עליו להפקיד ערבונות על מנת להבטיח, כי הוא מתחייב לתאם עם האגודה כל גידול חקלאי שברצונו לגדל על הקרקע. ביום 23.10.02 הודיע המשיב 1 כי הוא מתנגד לבקשה מהטעמים הבאים: התכנית להקמת אורוות סוסים איננה של המערער, אלא של יזם ששכר את המקום ממנו, בניגוד לדין; היזם הוא "בעל עבר התנהגותי" בגינו ניהל מולו מושב אחר (מגשימים) הליכים משפטיים משך 10 שנים; למערער עבירות בניה רבות בתחומי חלקה א', ומתן ההיתר יהווה תקדים מסוכן להקמת מבנים מסוגים שונים בחלקות ב'. בישיבת הועדה המקומית מיום 3.11.02 פורטו על ידי בא כוח המשיב 1 טעמי ההתנגדות, והטעם לבקשה להפקדת ערבויות. בועדה המקומית - המשיבה 2 - התקיימו מספר דיונים בבקשת המערער להיתר, במהלכם חזר בו המשיב 3 מהסכמתו, שכן לדידו האגודה השיתופית בלבד יכולה להגיש תכנית, ומאוחר יותר הודיע על ביטול חזרתו מהסכמתו. לבסוף, ולאחר שניתנה למשיב 1 אפשרות להביע דעתו, החליטה הועדה המקומית לאשר את בקשת המערער, חרף סירוב המשיב 1. בהחלטתה האחרונה, מיום 21.9.03, החליטה המשיבה 2, ברוב של 10 נגד 9 ושני נמנעים, שלא לשנות את החלטתה בדבר אישור הבקשה.
(3) המשיב 1 עתר לבית המשפט לעניינים מינהליים לביטול ההיתר. העתירה התקבלה. השופטת גדות פסקה, כי "הדיבור 'בהמלצת ועד הכפר' מתייחס לדיבור 'לאשר הקמת מבנים', והמשמעות הסבירה וההגיונית של ההוראה היא כי דרושה המלצתו החיובית של ועד הכפר כדי לאשר את הקמת המבנה, ואין הכוונה בסעיף זה להמלצה שלא לאשר את הקמת המבנה, או לכל חוות דעת אחרת" (פסקה 14 לפסק הדין). היינו, לפי פסק הדין למשיבה 2 סמכות לאשר הקמת מבנים לבעלי חיים אחרים, בתנאי שועד הכפר ממליץ לאשר את הבקשה, וללא קבלת המלצתו החיובית לא רשאית היתה המשיבה 2 לאשר את הקמת המבנה. עוד נקבע, כי אין נתונה למשיבה 2 סמכות לבחון את השיקולים העומדים מאחורי סרוב ועד הכפר לאישור הבקשה, והיא שגתה איפוא בסברה, כי משהגיעה למסקנה שהבקשה להיתר תואמת את התכנית החלה על הקרקע, ומשועד הכפר לא העלה טעמים תכנוניים להתנגדותו, עליה לאשר את הבקשה.
(4) מכאן הערעור. נציין כאן, כי בהחלטה מיום 20.9.07 (בהרכב השופטים רובינשטיין, ג'ובראן ואלון) סברנו כי המשיב 3, מינהל מקרקעי ישראל, שתחילה סווג כמשיב פורמלי והופטר מהתיצבות, צריך להגיש לנו סיכומיו, מתוך ש"לפרשנות בתיק זה ייתכנו השלכות רוחב". נתבקש כי סיכומים אלה יהיו על דעת היועץ המשפטי לממשלה, וכך הוה.
עיקרי טענות המערער
ג. (1) לטענת המערער, משמעות הדיבור "המלצת ועד הכפר" היא עמדת ועד הכפר או חוות דעתו, ולא המלצה חיובית בלבד. הדבר נלמד, כנטען, מפרשנות תכליתית של הסעיף ומעיון בהוראת סעיף 62(א) לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה - 1965 (להלן חוק התכנון והבניה), שעניינו המלצת הועדה המקומית בפני הועדה המחוזית, ובהוראת סעיף 107א לחוק התכנון והבניה לעניין מעמד המלצותיו של חוקר ביחס להתנגדויות. זאת ועוד, בהוראת סעיף 11(8) לתכנית בה עסקינן מצוין, כי נדרש "אישור משרד החקלאות". בכך יש להצביע על הבחנה בין ועד הכפר שהוא - כנטען - בעל שיקול מקומי, ושיש לאפשר לו להביע עמדתו באשר לבניה המבוקשת, לבין משרד החקלאות, הנדרש כגוף מקצועי לאשר את הבקשה באופן פוזיטיבי כתנאי להגשתה לועדה המקומית. עוד טוען המערער, כי טעה בית המשפט בפרשנות המונח אגודה שיתופית, כיוון שעל פי התכנית יוזם התכנית הוא הועד המקומי כפר מע"ש ולא האגודה השיתופית. האגודה השיתופית היא גוף פרטי, בניגוד לועד המקומי המוסמך להחליט בנושאים מוניציפליים. אשר על כן האגודה השיתופית שעתרה לבית המשפט אינה הגוף הנקרא ועד הכפר, אשר על פי התכנית נדרשת המלצתו; לפיכך אין - כנטען - בסירוב המשיב 1 כדי לשלול את שיקול דעתה של הועדה המקומית המאפשר לה לאשר את חוות הסוסים כפי שאישרה. הוסף, כי פרשנותו של בית המשפט קמא להוראה בתכנית נוגדת את תכלית החקיקה, ואף מאפשרת למשיב 1 להגביל את זכות הקניין של כל בעל זכויות בתחום התכנית, אף שזכויותיו שלו מתמצות בחוזה חכירה מתחדש ממינהל מקרקעי ישראל. לא זו אף זו, חוק התכנון והבניה הקנה את שיקול הדעת בנוגע למתן היתרי בניה למוסדות התכנון הסטטוטוריים, ואלה מנועים מהעברתו לגוף אחר. אשר על כן אין - כך נטען - לאמץ פרשנות הכובלת את שיקול דעתה של הועדה המקומית, ותמיכה לכך מצויה כאמור בדרישה ל"אישור משרד החקלאות". כן טוען המערער, כי יש להבחין בין גורם אשר יוזם הליך מינהלי ולכן דרושה המלצתו, לבין מקרה בו היוזמה היא של גורם אחר, ולגביו יש לקבל את הפרשנות לה טוען המערער. הוסף כי היה מקום לתת משקל לכך שהמשיב 1 נהג בחוסר תום לב כאשר עתר כנגד ההיתר, אף שבעבר ניתן אישור וכן אושרה הפעלת חוות סוסים אחרת במושב. לבסוף נטען, כי מקום בו הבקשה לקבלת היתר תואמת את התכנית החלה, התערבות בשיקול הדעת של הועדה המקומית צריך שתהא מצומצמת ביותר.
עיקרי טענות המשיבים
המשיב 1 - הכפר
ד. (1) המשיב 1 סומך ידיו על פסק דינו של בית המשפט קמא. נטען כי המערער תרם את שמו לבקשה להיתר לאדם אחר, בעל עבר מפוקפק, ונתן ידו להטעיית המשיב 1 לגבי המהות האמיתית של הבניה המבוקשת. העסק המתוכנן - כך נטען - אינו חוה חקלאית לגידול סוסים להשבחה אלא בית ספר לרכיבה, מקום להשכרת סוסים כנגד תשלום, פנסיון לסוסים, מבני מגורים ועוד שימושים האסורים בחלקות ב' אשר מיועדות לחקלאות. הוסף, כי גם אם אילו קיבל בית המשפט את טענת המשיבה 2 כי משמעות הדיבור "המלצת ועד הכפר" אינה בהכרח המלצה חיובית, דין העתירה היה זהה, נוכח הטעמים שעמדו בבסיס סירובו של המשיב 1 לחתום על הבקשה להיתר. חתימת המשיב 1 על הבקשה להיתר היא הכרחית לפי הטענה, וללא חתימתו לא היתה רשאית המשיבה 2 להחליט על מתן היתר. ועוד, למערער אין כל הסכם עם המשיב 3 המינהל באשר למקרקעין, והוא מחזיק במקרקעין נשוא הבקשה להיתר, מכוח רשות שהוענקה לו על ידי המשיב 3, ומעמדו לכל היותר הוא של בר רשות; כך, גם על פי תקנה 2א לתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970 אין אפשרות למי שאינו בעלים רשום או חוכר לחתום על בקשה להיתר.
המשיבה 2 - הועדה המקומית
(2) לטענת המשיבה 2 הדיבור "המלצה" אינו מעיד על המלצה חיובית דווקא, ופרשנות זו עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 62 (א) לחוק התכנון והבניה, ועם פסיקת בית המשפט לפיה פורש הדיבור "המלצות הועדה המקומית" שם כמחייב התייעצות עם הועדה המקומית, בעוד שיקול הדעת וההחלטה הסופית נותרים בידי הועדה המחוזית. בדומה לטענות המערער, נטען כי הדיבור "המלצת ועד הכפר" נכתב בתכנית נשוא ענייננו בצמידות לדיבור "אישור משרד החקלאות", ובכך ביקשו להבחין בין ועד הכפר, שיש לאפשר לו להביע דעתו, לבין משרד החקלאות כגוף מקצועי רלבנטי ובעל מיומנות בתחום, הנדרש לאשר את הבקשה. פרשנותו של בית המשפט קמא יוצרת מצב, לפיו מי שמבקש להקים מבנה לבעל חיים מסוג בקר או עופות, וככל שבקשתו תואמת את התכנית, יזכה לקבל היתר, שכן המלצת ועד הכפר אינה נדרשת; לעומת זאת המבקש להקים מבנה לבעלי חיים שאינו מסוג בקר או עופות, הגם שבקשתו תואמת את התכנית, יידרש לקבל אישורו של ועד הכפר. המשיבה 2 סבורה איפוא כי, סעיף 11(8) בתכנית מבקש ליתן לועד הכפר מעמד של גורם מייעץ וממליץ, אך לא למעלה מזה. אין לפרש - כך נטען - את הסעיף באופן המתנה את הפעלת סמכותה הסטטוטורית של הועדה המקומית בהסכמת ועד הכפר, שכן פרשנות זו תוביל למתן זכות וטו לגוף שאינו מוסד תכנון לשלילת שיקול הדעת מהגורם המקצועי המוסמך. עמדת הועד באה לפרוס את ההיבטים המקומיים הכרוכים בהקמת המבנה המבוקש, כמו גם המאפיינים הייחודיים של הישוב - אך אין לראותה כהענקת זכות וטו. יתרה מכך, נטען כי שגויה הקביעה לפיה אין המשיבה 2 רשאית להתחקות אחר שיקולי ועד היישוב בהתנגדותו לבקשת המערער לקבל היתר בניה או לבחנם, וזאת מקום ששיקולים אלה אינם שיקולים תכנוניים, בה בעת שחובתה כמוסד תכנון לשקול שיקולים תכנוניים גרידא. משבקשת המערער להיתר בניה תאמה את התכנית, ולאחר ששקלה שיקולים תכנונייים - כך נאמר - היה זה מחובתה של הועדה המקומית לאשר הוצאת ההיתר. באשר לטענת המשיב 3 כי המשיב 1 אינו הגוף המכונה ועד הכפר, צוין כי במועד אישורה של התכנית הרלבנטית היתה זהות ועדים.
המשיב 3 - מינהל מקרקעי ישראל
(3)(א) עמדת המשיב 3, שהוגשה על-ידי פרקליטות המדינה על דעת היועץ המשפטי לממשלה, היא כי ככלל משמעות הביטוי "בהמלצת" גוף כלשהו היא, כי קיומה של המלצה חיובית הוא תנאי, שבלעדיו לא ייכון כוחו של הגוף המוסמך לקבל החלטה. ברם, בנסיבות הערעור דנן, ו"על מנת שלא להביא לתוצאה בה יישלל שיקול דעתו המקצועי של מוסד התכנון... עמדת המשיב הינה כי אין לפרש את הביטוי 'המלצת ועד הכפר'... כאילו מדובר בדרישה להסכמת ועד הכפר... כי אם כתנאי שעניינו קבלת עמדת ועד הכפר לאחר שקילת עמדתו" (הדגשה במקור - א"ר) (עמ' 2). ובמקום אחר: "בנסיבות ענייננו יש לפרש את סעיף 11(8) לתכנית כאילו זה ביקש ליתן לועד הכפר מעמד של גורם מייעץ, ממליץ, שיש ליתן להמלצתו משקל רב, אך אין לפרש סעיף זה כאילו הוא מתנה את סמכותה של הועדה המקומית - מוסד התכנון המוסמך, לתת אישורו לשימושים המבוקשים בהסכמתו של ועד הכפר... (הועדה - א"ר) אינה כבולה בשיקול דעתה לעמדה זו (של ועד היישוב), ופתוחה בפניה הדרך ליתן היתר במקרים המתאימים, גם בניגוד לעמדת ועד היישוב". לטענת המשיב 3 פרשנות מילולית של הדיבור "המלצת ועד הכפר" אמנם מלמדת, כי משמעות סעיף 11(8) לתכנית היא בחובה לקבל את הסכמת ועד הכפר עובר למתן היתר להקמת מבנה לגידול סוסים על ידי הועדה המקומית. אולם, אימוץ פרשנות זו מוביל לתוצאה שיש בה לשלול כאמור את שיקול דעתו של מוסד התכנון הסטטוטורי המוסמך, ולהעביר את שיקול הדעת לועד הכפר. המשיב 3 הוסיף, כי מחד גיסא מוסד התכנון אמון על מכלול השיקולים שיש לבחנם בעת ההחלטה על מתן היתר, אך מאידך גיסא הוא גם גוף שלטוני הכפוף לכללי המשפט המינהלי. הוראה בתכנית שמשמעה העברת שיקול הדעת לגוף שאינו מוסד תכנון, בפרט כשענייננו בגוף שאיננו גוף ציבורי הכפוף לחובות המוטלות על גוף ציבורי ולכללי המשפט המינהלי, יוצרת קושי של ממש ועלולה לגרום לפגיעה בפרט. משכך יש ליתן לסעיף פרשנות תכליתית, כדי להבטיח כי עמדתו של ועד הכפר תישמע על ידי הועדה המקומית - אולם הועדה המקומית לא תהיה כבולה לעמדה זו. פרשנות זו "תשמר מחד גיסא את הסמכות שניתנה בידי הגוף הציבורי המוסמך, ומאידך גיסא תבטיח מתן משקל של ממש לעמדת ועד הכפר, המייצג את תושבי המקום או לפחות את חלקם" (עמ' 7). צוין כי פרשנות דומה ניתנה בעת"מ 1145/01 גולצמן נ' מהנדס העיר גבעתיים (לא פורסם)(2001) על ידי השופט מודריק (להלן פרשת גולצמן).
(ב) עוד הוסף, כי קביעתו של בית המשפט קמא ששגתה הועדה המקומית בכך שביקשה להתחקות אחר שיקולי ועד היישוב בהיותם שיקולים שאינם תכנוניים, אינה מדויקת. המלצתו של הועד המקומי נדרשת בהיבט התכנוני הרחב, הכולל בין היתר את אופי הישוב; אין מקום לומר כי שיקוליו אלה אינם מתחום התכנון, ומשכך כי אין על הועדה המקומית להביאם בכלל חשבון. בנוסף צוין, כי ככל שעמדת המשיב 3 תתקבל, סבור הוא כי בנסיבות העניין יהיה ראוי להחזיר את התיק לדיון בבית המשפט המחוזי, לשם בחינת שיקול דעתה של הועדה המקומית לגופם של דברים. באשר להסכמת המשיב 3 נטען, כי נוכח תפקידו ומהותו כגוף ציבורי, פתוחה בפניו הדרך להסכים לבקשת ההיתר כאשר ועד היישוב מתנגד ואף להיפך. בענייננו, נוכח טענות המשיב 1 בדבר שינוי נסיבות ועשיית דין עצמי בחלקה, נכון המשיב 3 לבחון מחדש את הסכמתו, ולאפשר למערער ולמשיב 1 להשמיע עמדתם. לבסוף צוין כי אין מתקיימת זהות ועדים, והמשיב 1 אינו "ועד הכפר", אך הדבר לא נטען בפני בית המשפט קמא ועל כן ניתנת העמדה בהנחה שהמשיב 1 הוא הגורם הרלבנטי .
תגובות לעמדת המשיב 3
(4) עמדת המשיב 3 מקובלת על המערער אך בלא ההצעה להחזרת הנושא לבית המשפט המחוזי. המשיבה 2 נוקטת עמדה דומה, בנימוק כי למשיב 1 היה יומו בפניה ובפני בית המשפט קמא. המשיב 1 חולק על עמדת המשיב 3 בטענה, כי זו אינה עולה בקנה אחד עם דרכי פרשנות החקיקה, והיא חושפת את המשיב 1 לאחריות חוזית, נזיקית ופלילית כלפי משרד החקלאות וכלפי צדדים שלישיים. נטען כי אילו כיון המחוקק לכך שיש אך להתייעץ עם ועד הכפר, מדוע לא נכתב כן, ונעשה שימוש במינוח "המלצה"? עוד יוצא, כך נטען, כי לשיטת המשיב 3 גם התניית ההיתר בחתימת המינהל יש בה כדי לשלול את שיקול דעתה התכנוני של הועדה המקומית.