ה"פ 53268-06-13 ס. אלון חברה להשקעות ובנין בע"מ נ' מדינת ישראל

הסוגיה הטעונה הכרעה היא אחת: כלום מוסמכת רשות מקרקעי ישראל ("המשיבה" או "הרשות") לדרוש מהמבקשת שבנתה שני בניינים ובהם מרתפים ("המבקשת"), תשלום בגין עודפי עפר שנוצרו אגב ביצוע עבודות החפירה. כפי שיובהר, מרבית העובדות אינן במחלוקת, והשאלה בעיקרה היא שאלה משפטית.

רקע עובדתי

1.המבקשת היא בעלת זכויות חכירה במקרקעין הידועים כגוש 6161 חלקה 455 בגבעתיים ("המקרקעין"; נסח רישום מקרקעין צורף כנספח א' לתצהיר מש/2, "תצהיר המשיבה"). בעלת המקרקעין היא רשות הפיתוח, והמשיבה מנהלת את המקרקעין בהתאם לסעיף 1א לחוק רשות מקרקעי ישראל תש"ך – 1960 ("חוק רשות מקרקעי ישראל" או "החוק").

2.בשנת 2009 רכשה המבקשת את זכויות החכירה מהחוכר הקודם והזכויות נרשמו על שמה (אישור העברת זכויות מיום 21.12.09 , נספח ג' לתצהיר המשיבה). בשנת 2010 נכנסה לתוקף תכנית מתאר מקומית חדשה (תב"ע גב/508/מח) הקובעת כי ניתן לבנות במקרקעין שני בנייני מגורים מעל קומה מסחרית ("התב"ע החדשה"; סעיף 4 לתצהיר מב/1 "תצהיר המבקשת"; סעיף 7 לתצהיר המשיבה). עקב שינוי התב"ע הודיעה המבקשת למשיבה על רצונה לשנות את זכויות הניצול במקרקעין, וביקשה לערוך עבורה שומה לשינוי ניצול מקרקעין לפי התב"ע החדשה (סעיף 5 לתצהיר המבקשת, סעיף 8 לתצהיר המשיבה ונספח ד' לתצהיר). עוד טרם קבלת השומה ועל מנת שלא לעכב את הליך הבנייה, ביקשה המבקשת את הסכמת המשיבה להתחיל בביצוע עבודות של הריסה, חפירה ודיפון, והמשיבה נעתרה לבקשה (סעיפים 9 – 10 לתצהיר המשיבה ומכתב המבקשת מיום 30.03.11, נספח ד' לתצהיר המשיבה). לצורך עריכת השומה החדשה פנתה המשיבה לשמאי הממשלתי כדי שיכין חוות דעת לגבי השווי המעודכן של הקרקע לפי התב"ע החדשה, ולאחר שהתקבלה חוות הדעת המציאה למבקשת "מפרט כספי לעסקת שינוי ייעוד וניצול" לפיו על המבקשת לשלם דמי חכירה מהוונים בסך 18,926,073 ₪ בתוספת מע"מ (שומה מיום 19.09.11; סעיפים 6 – 10 לתצהיר המבקשת ונספח 1 לתצהיר; סעיף 12 לתצהיר המשיבה ונספחים ה' ו' לתצהיר; השומה הכספית תכונה להלן "דמי היתר"). בהודעה נוספת ששלחה המשיבה ביום 15.01.12 היא הוסיפה וכתבה שקיימת אפשרות שיהא על המבקשת לשלם כספים בגין עודפי העפר, ונכתב בה שעל המבקשת להמציא בקשה להיתר בה מצוין נפח חול וכמויות חול נכנס ויוצא "לצורך בחינת חיוב בגין חול" (נספח ז' לתצהיר המשיבה). כך נכתב גם במכתב המשיבה מיום 06.08.12 שנשלח בתגובה לבקשת המבקשת לשלם את דמי ההיתר כדי שהמשיבה תחתום על תכניות הבנייה (נספחים ח' – ט' לתצהיר המשיבה). במכתב נוסף מיום 23.09.12 הודיעה המשיבה למבקשת כי תנאי להסכמתה לחתום על חוזה חכירה חדש הוא שהמבקשת תמציא אישור ביחס לכמויות החול, ושהמשיבה תחתום על התכניות להיתר הבנייה רק לאחר "תשלום בגין עסקת החול" (נספח י' לתצהיר המשיבה). בתגובה המציאה המבקשת חישוב היקף עודפי עפר בחפירות המרתף (מכתב מיום 24.09.12, נספח י"א לתצהיר המשיבה), ולאור דרישות נוספות שהציגה המשיבה המציאה המבקשת גם ערבות בנקאית על סך 50,000 ₪ והתחייבות לשאת בכל תשלום נוסף בגין אישור העסקה לעודפי עפר. לאחר המצאת המסמכים חתמה המשיבה, ביום 05.12.12, על חוזה חכירה חדש וכן על הבקשה לקבלת היתר בנייה שהגישה המבקשת (סעיפים 13 – 18 לתצהיר המבקשת ונספחים 2 – 3 לתצהיר; סעיפים 21 – 30 לתצהיר המשיבה ונספחים י"א – י"ז לתצהיר).

3.לצורך בחינת היקף התשלום בגין עודפי עפר פנתה המשיבה למשרד האנרגיה והמים וביקשה לערוך חוות דעת לעניין סוג החומר. חוות הדעת הגיאולוגית מיום 17.02.13 קבעה שמדובר ב – 100% חול למילוי, לדיפון צנרת ולניפוי, ובהתאם לחוות הדעת הוציאה המשיבה ביום 03.03.13 דרישת תשלום בסך 316,306₪ כולל מע"מ (סעיפים 19 – 20 לתצהיר המבקשת; סעיפים 31 – 38 לתצהיר המשיבה ונספחים י"ח – כ').

4.המבקשת דחתה את דרישת התשלום, טענה שהיא אינה חוקית מאחר ולא קיימת כל החלטה מכוחה רשאית המשיבה לדרוש תשלום בגין עודפי עפר, כי הכספים ששולמו כדמי היתר שולמו גם בגין עבודות החפירה, שהמבקשת לא מכרה את העפר שהוצא, ושהחפירה נעשתה בהתאם להסכם החכירה ולתכניות הבנייה המאושרות.

בתגובה טענה המשיבה שבתנאים הכלליים לחוזה החכירה נקבע שאוצרות הטבע לרבות חול הם רכוש המחכיר ואינם כלולים בחוזה, לפיכך עם ביצוע החפירה ופינוי עודפי החול מהאתר יש לשלם עבורם, ומכוח הוראה חוזית זו הוצגה הדרישה. במסגרת הליך זה עלו טענות נוספות שיפורטו להלן.

5.בתובענה זו שהוגשה על דרך המרצת פתיחה, עותרת המבקשת למתן סעד הצהרתי לפיו היא אינה חבה בתשלום בגין עודפי העפר, וכן למתן צו המורה למשיבה להשיב לה את הערבות הבנקאית בסך 50,000 ₪ המופקדת בידה.

יש לציין שאין מחלוקת לגבי היקף כמויות העפר שהוצאו מהאתר, לגבי סוג החומר שהוצא, ולגבי מחירו. משכך, היקף התשלום הנדרש אינו במחלוקת. המחלוקת היא אחת: חוקיות הדרישה (פרוטוקול עמ' 19 שורות 1 – 4). לגבי מחלוקת זו עלו שתי פלוגתאות עיקריות: האחת, אם קיימות הוראות מאסדרות מכוחן רשאית המשיבה לדרוש תשלום בגין עודפי העפר; ואם אין הוראות כאלו, וזו הפלוגתא השנייה, אם המשיבה רשאית לדרוש את התשלום מכוח הוראות חוזה החכירה. אלו הפלוגתאות העיקריות, אף שעלו גם טענות נוספות שיידונו להלן.

6. ואלו העדים שהעידו: מטעם המבקשת העיד אלון סולקין, מנהל ובעל שליטה בחברה ("סולקין", תצהיר מב/1). מטעם המשיבה העידו שני עדים: יוסי בר ניב, ממונה ארצי על מחצבות ברשות מקרקעי ישראל ("בר ניב", תצהיר מש/3); והגב' גילה כהן, ראש צוות עסקאות תשתיות וגופים ציבוריים ברשות מקרקעיי ישראל ("כהן", תצהיר מש/2). הוגש גם עותק מלא של ההסכם בין המבקשת ובין הקבלן המבצע שבנה את הבניינים, אלקטרה בנייה בע"מ ("הקבלן המבצע"; מש/1).