דחיית תביעה בגין רשלנות בהחלטה מנהלית שלא להעניק מכסות חלב עקב אי מיצוי זכות הערר

1.         התובעים, ארבע נפשות ממשפחת דג, זוג הורים ובנם וכלתו (להלן - משפחת דג), שהינם בעלי הזכויות במשק מספר 25 בישוב כפר חסידים, הגישו תובענה כספית על סך 1,250,000ש"ח נגד מדינת ישראל - משרד החקלאות ופיתוח הכפר. משפחת דג טענה כי המדינה גרמה לה נזקים כספיים שונים כתוצאה ממעשים ומחדלים הקשורים למכסת חלב שהיתה בידיה, עד שנשללה ממנה לחלוטין האפשרות להתפרנס ממנה  עוד.

יצויין כי תחילה הוגשה התביעה על ידי ארבעת בני משפחת דג גם כנגד המועצה לענף החלב בישראל (יצור ושיווק). ביום 18.1.06 הוגשה בקשה למתן תוקף של פסק דין להסכם פשרה בין נתבעת 1 לתובעים בה הסכימו התובעים לדחיית התביעה ללא צו להוצאות נגד הנתבעת 1.

גירסת משפחת דג

2.         הורי התובע 1, דוד דג, הקימו את המשק, משק מספר 25, בשנת 1928, אז הוקמה גם רפת החלב. משנת 1947 התחיל דוד לעסוק ברפת שהפכה למקור הפרנסה העיקרי של משפחתו ומשפחות ילדיו, סך הכל ארבע משפחות. לטענתו, הוא יצרן חלב כמשמעו על פי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים [יצור חלב] תשכ"ז-1967. הוא טען כי החלטות שונות של מנהל מכסת החלב הביאו למצב בו נאלץ לאחר 76 שנות פעילות להודיע באפריל 2004 למועצת החלב על סגירת הרפת ופרישתו מענף יצור החלב.

3.         ההחלטה הראשונה עליה הוא קובל מתייחסת לעניין שיקרא "מיכסת יעקובוביץ'". דג טען כי החל מאמצע שנות ה- 70 ועד לשנת 2000 הופעלה הרפת כשותפות עסקית - משפחתית בה היו חברים בתו, ברכה יעקובוביץ ובעלה אלכסנדר יעקובוביץ, המתגוררים גם הם בכפר חסידים. חברים נוספים בשותפות, במהלך חלק מהתקופה היו בתו שרית ובעלה יוסף אליאס, וכן החל משנות ה- 80 ואילך גם בנו אביעד ורעייתו מירי (להלן כולם - שותפות דג). לקראת סוף שנות ה- 90 נתגלע סכסוך בין דוד דג לבין אביעד מחד, לבין יעקובוביץ מאידך שהגיע לבוררות. בתחילת הבוררות נימנו בין נכסי השותפות שתי מיכסות רשומות במועצת החלב - אחת על שמו של דוד דג והשניה על שם יעקובוביץ. שתי המיכסות עמדו על כמות כוללת של 569,694 ליטר חלב לשנה.

4.         ביום 15.6.99 הודיע מנהל המכסות כי החליט לקבוע את כל מכסת החלב של השותפות לשנת 2000 שהיקפה כאמור לעיל, על שמו של דוד דג בלבד. על אף ההודעה הנ"ל ולנוכח לחצים כבדים מצד מנהל המכסות, הסכים דוד לוותר על זכותו לקבל את כל מכסת השותפות ובמקום זאת הסכים למסור הודעה בדבר פירוק השותפות ולקבל בהתאם לכך רק מחצית המכסה הכוללת. ההסכמה ניתנה במסגרת פגישה ביום 24.1.00 בין דוד לבין מנהל המכסות דאז ומר רוני משה, מנהל מחלקת תכנון במועצת החלב ובכפוף לתנאים מפורשים. התנאי הראשון היה כי תינתן לדוד זכות סירוב ראשונה ביחס לרכישת מכסת יעקובוביץ בכל מקרה בו הלה יפרוש מייצור חלב. תנאי נוסף היה כי אם יעקובוביץ לא ייצר בפועל את מלוא המכסה יזקף החלק הבלתי מנוצל לטובת דוד בהתחשבנות על חיובים בגין חלב עודף. דוד דג טען כי מדובר בתנאים התואמים את הנוהג המקובל במקרים של פירוק שותפות בענף החלב. הוסכם עוד שהחל משנת 2000 תינתן תוספת קבועה של 62,500 ליטר לכל אחת מהמכסות, כך שגובה כל אחת מהן יעמוד על 347,347 ליטר חלב. בכפוף לתנאים אלו, חתם דוד על הודעה בדבר פירוק השותפות וגם יעקבוביץ חתם (נספח ת/4). דוד דג טען שעיקרי הישיבה הועלו על הכתב על ידי מנהל המכסות, אולם תיעוד זה שהופץ כחודש לאחר מועד הישיבה לא שיקף את ההסכמות במלואן. כך למשל, בנוגע לזכות סירוב ראשונה נכתב שמנהל המכסות ישקול מתן זכות סירוב בלבד וזקיפת יתרת המכסה כלל לא הוזכרה בפרוטוקול. דוד דג טען שלאחר קבלת הפרוטוקול הוא פנה אין ספור פעמים למנהל המכסות ולמועצת החלב בכתב ובעל פה אולם הדברים לא תוקנו (נספח  ת/ 6 לתצהירו - פניות משנת 2000 ו- 2001). דוד דג ציין כי במהלך הליך הבוררות היתה פניה לבית המשפט המחוזי שם נקבע כי חל עליו ועל יעקובוביץ איסור למכור את זכויותיהם לצד ג' עד להכרעת הבורר בפסק דין וכי במהלך ההליך, החלוקה הזמנית של המכסות ל- 50% כל אחד הודעה למועצת החלב, ובין היתר לזיו מטלון (נספח ת/ 7). עוד הוסיף דוד כי בפועל עסקה השותפות בייצור חלב באמצעות המנהל המיוחד, מר אייל שפירא, שמונה על ידי הבורר להפעיל את השותפות עד להכרעה בסכסוך וזאת עד לסוף מרץ 2000. לאחר מכן פנה כל אחד לדרכו.

5.         חרף כל האמור לעיל אישר מנהל המכסות באוגוסט 2000 (זמן רב לפני סיום הליכי הבוררות במרץ 2003) את פרישתם של יעקובוביץ מייצור חלב והעברת המכסה במלואה לחלבא"ז - אגודה שיתופית חקלאית בע"מ (להלן - חלבא"ז). זאת, מבלי שניתנה לדוד דג כל הודעה על כך ומבלי שהוצעה לו אפשרות לקבל לידיו את מכסת יעקובוביץ (נספח ת/9). נטען כי העברת מכסת יעקובוביץ לחלבא"ז נעשתה על דרך של מכירה.

6.         דוד דג טען שחלק ממקימי וחברי אגודת חלבא"ז לא התגוררו בתקופה הרלוונטית בכפר חסידים ומשכך העברת מכסת יעקובוביץ לאגודה נעשתה בניגוד להוראת סעיף 5(ט) לצו החלב המתנה העברת מכסה נפרדת ממכסה משותפת בכך שהיצרנים הם מאותו ישוב. דג טען שהוא הציג את העובדות בפני מנהל המיכסות, לרבות נספח ח', המלמד על עסקת מכירה ועל פרישתו של יעקובוביץ מייצור חלב, אך המנהל התעלם וטען שמיכסת יעקובוביץ כלל אינה מעניינו. צויין כי נכון לאוגוסט 2000 - המועד בו נרכשה מיכסת יעקובוביץ על ידי חלבא"ז - עמדה המיכסה על סך של 366,347 ליטר (248,847 ליטר שהם מחצית מהמיכסה המשותפת בתוספת 62,500 ליטר שניתנו בשנת 2000 על ידי מנהל המכסות וכן תוספת ארצית של 19,000 ליטר).

7.         דג טען שהיה על מנהל המכסות לחסום את העברת מכסת יעקובוביץ לחלבא"ז ולאור ההבטחות שניתנו, להקנות לו זכות סירוב ראשונה בקשר אליה. הוא טען עוד שגם אם היה מדובר בהבטחה לשקול מתן זכות סירוב ראשונה בלבד בהתאם למה שנרשם בפועל בפרוטוקול, גם אז לא מילא מנהל המכסות אחר התחייבותו כיוון שלא שקל, או לא שקל באופן סביר, את האפשרות האמורה.

8.         דג טען שבהתאם ל"נוהג מושרש" הקיים בקרב יצרני החלב בכלל ובישוב כפר חסידים בפרט, בכל מקרה בו אחד השותפים פורש מיצור חלב מוקנית לשותפים האחרים זכות סירוב ראשונה ביחס לחלקו ובמקרה שבו יצרן חלב מכפר חסידים פורש מיצור חלב ניתנת אפשרות ליתר יצרני החלב בישוב המעונינים בכך לרכוש את חלקו  באופן שווה. דג ציין כי במהלך שנת 2002 הוא הגיש ערר בעניין העברת מכסת יעקובוביץ לאגודת חלבא"ז ואולם מהלכו של הערר נקטע לאור פסק דין של בית המשפט  העליון שקבע כי סעיף 6א לצו החלב בטל ובהתאם גם סמכויות ועדת הערר בפניה הובא הנושא (בג"צ 5639/03). בסופו של דבר, לא ניתנה הכרעה בערר וזמן קצר לאחר שקיבל את ההודעה בדבר ביטול ההליכים, נאלץ דג לפרוש מייצור חלב בשל מצבו הכלכלי.

9.         דג טען בנוסף כי נמנעה ממנו תוספת מכסה אישית בהתאם להחלטות ועדת הערר. במהלך שנת 1996, על רקע מצוקה אליה נקלע לאור הצורך לפרנס 3 משפחות (דג, אביעד, ויעקובוביץ) על בסיס מכסת חלב כוללת של כ- 550,000 ליטר, פנתה שותפות דג לועדת ערר שפעלה מכוח סעיף 6א' לצו החלב. הועדה קבעה, בין השאר, כי היא ממליצה בפני המשיב, מנהל המכסות, לשקול לפנים משורת הדין, הוספה למכסת החלב של העוררים לשנת 1995 בכמות שאינה עולה על 100,000 ליטר (נספח ת/14). ברם, מנהל המכסות לא קיבל את ההמלצה ולא היקנה תוספת מכסה לדג. נטען כי אף לא שקל בצורה סבירה את ההמלצה. משכך, פנתה השותפות פעם נוספת בשנת 1999 לועדת הערר וזו קבעה שוב שהיא חוזרת ומציעה שמנהל המכסות ישקול בשנית את ההמלצה האמורה. גם לאחר ההחלטה השניה לא העניק מנהל המכסות תוספת מכסה לשותפות. פניותיו של דג לגורמים השונים במועצת החלב שיישמו את החלטות ועדת הערר לא הועילו. דג טען כי על אף שמדובר בהמלצות בלבד, על פי הנוהג הקיים בפועל, המלצות ועדת הערר הן בבחינת החלטה מחייבת ומנהל המיכסות, אלא אם כן יש בידו טעם של ממש, נוהג לכבדן.

10.        נטען כי במהלך 1998 הכיר מנהל המכסות בצורך להקנות לשותפות דג תוספת מכסה מיוחדת בזיקה להחלטות ועדת הערר, אולם בסופו של דבר לא עשה כן. רק בשנת 1999 בעקבות פנייתו של המנהל המיוחד הורה מנהל המכסות על תוספת למכסת השותפות בהיקף של 125,000 ליטר.

11.        נטען עוד כי בשנת 1995 ניתנה תוספת מכסה של 25,000 ליטר לכל יצרני החלב בארץ, אולם מנהל המכסות על דעת עצמו מנע משותפות דג תוספת זו בטענה שהשותפות "מבריחה חלב" ואינה זכאית לתוספת מסיבה זו. הדברים באו לידי ביטוי במהלך דיון שהתקיים ביום 9.1.03 בפני ועדת הערר כאשר מנהל המכסות אמר כי "דוד דג הוא מבריח החלב הגדול בישראל... ולכן התוספות מכסה, אני לא זוכר אם זה מ- 94' או מ- 95' לא ניתנו לו" (נספח ת/19). דג טען כי כל הטענות בנוגע להברחות חלב אינן רלוונטיות וכי מנהל המכסות אינו בעל סמכות לנקוט באמצעי ענישה נגד יצרן חלב המבריח חלב על דעת עצמו. הוא טען עוד כי יצרנים אחרים ובפרט יצרני חלב בכפר חסידים אשר נשפטו והורשעו בגין מכירת חלב למחלבות שאינן מורשות זכו בכל זאת לקבל תוספת מכסות ארציות ואישיות. רק בשנת 1999 קיבלה שותפות דג את תוספת המכסה הארצית של 125,000 ליטר, מתוכם 25,000 ליטר בגין המכסה הארצית.

12.        דג טען שמנהל המכסות מנע מהשותפות תוספות מכסה בהיקף כולל של 400,000 ליטר במהלך השנים 1995 - 1998 (95 -  25,000; 96 - 125,000; 97 - 125,000 ליטר; 98 - 125,000 ליטר). דג הבהיר כי הסעד הכספי לו הוא טוען במסגרת תביעתו משקף רק את חלקו בשותפות בתקופה הרלוונטית.

13.        למען הגילוי ציין דג עוד כי בשנת 2003 הוא הגיש ערר שעניינו מניעת תוספת המכסה בשנים 1995 - 1998, אולם נוכח פסק הדין של בית המשפט העליון לא הובא הערר לדיון ולא ניתנה החלטה או הכרעה בו. הוא חזר והזכיר כי זמן קצר לאחר שקיבל את ההודעה בדבר ביטול הליכי הערר, הוא נאלץ בשל מצבו הכלכלי לפרוש מייצור החלב.

14.        דג טען עוד כי נוכח ההחלטות בדבר רפורמה במשק החלב, הוא נערך לקראת ביצוע השקעות לשיפור התשתית ברפת ולהרחבתה, הוציא כספים רבים לצורך העסקת יועצים מקצועיים לשם כך, אף הציג תכנית השקעות בהיקף של למעלה ממליון וחצי ש"ח לשם כך ואף קיבל את אישור הגורמים הממשלתיים הדרושים (נספח ת/ 22 ו-ת/ 23). אולם הואיל ומכסת החלב לשנת 2001 עמדה על 548,107 ליטר ולא 550,000 ליטר כפי שנקבע במסגרת תנאי הסף של הרפורמה, נקבע כי אישור תכנית ההשקעות של המשק מותנית בהשלמת החסר של 1,893 ליטר. דג פנה פעמים רבות בעל פה ובכתב למנהל המכסות בבקשה להשלמת החוסר הזעום במכסת החלב ואף גורמים במשרד החקלאות פנו למנהל המכסות בעניין, אולם מנהל המכסות באופן בלתי סביר לא נעתר לפניות ומנע מדג קבלת מענקים או הטבות כספיות המסתכמים ב- 562,434 ש"ח. דג ציין כי בהמשך בשנת 2004 כפי הנראה, ביטל משרד החקלאות את תנאי הסף הקובע את מכסת החלב המינימלית לצורך כניסה לרפורמה, אולם עבורו זה היה מאוחר מדי.

15.        דג טען גם בנוגע להעברת מכסות החלב של יצרני החלב בישוב כפר חסידים לאגודת חלבא"ז כי בסוף שנת 1995 בסמוך ועל רקע המעבר ממכסת חלב משותפת לכלל יצרני החלב בישוב למכסת חלב על בסיס אישי, התגבשה הסכמה או שהובטחה הבטחה מפורשת מצד מנהל המכסות דאז, מר אבשלום דולב, כי בכל מקרה בו יפרוש אחד מיצרני החלב בישוב מיצור חלב, תינתן ליתר היצרנים בישוב, זכות סירוב ראשונה ביחס למכסה. דג טען כי למיטב ידיעתו היה זה הנוהג או הנוהל הקיים בכל הישובים. הלכה למעשה נטען כי מנהל המכסות הפר את ההבטחה והתיר העברת מכסות חלב של ארבעה יצרנים בישוב בהיקף של למעלה ממליון ליטר חלב לאגודת חלבא"ז בלא שניתנה ליתר יצרני החלב ובכלל זה לו, אפשרות לקבל מכסות אלה או חלקן. דג טען כי העברת המכסות לאגודת חלבא"ז נעשתה על דרך של מכירה וכי היצרנים אשר העבירו את המכסה לטובת חלבא"ז למעשה פרשו מיצור חלב ולא נוצרה כל שותפות אמיתית בין הצדדים. הדבר הובא לידיעת מנהל המכסות אולם הוא לא נקף אצבע בנדון.

16.        במהלך ספטמבר 2001, בלא שניתן כל הסבר או הודעה מראש, הודיע מנהל המכסות כי לא יאפשר תהליך של קיזוז מכסות חלב בין יצרנים בישוב כפר חסידים. משמע, במידה ויצרן אחד מיצר פחות מהמכסה המוקצית לו רשאי יצרן אחר באותו ישוב לזקוף לזכותו את יתרת המכסה הבלתי מנוצלת לצרכי התחשבנות על חיובי חלב עודף כפי שהיה נהוג ומקובל משך תקופה של מספר שנים (נספח ת/ 26). דג טען כי במהלך שנת יצור 2001 ועד לספטמבר בשנה זו הוא ואחרים בישוב הסתמכו באופן לגיטימי על המצב הקיים וכלכלו צעדיהם בהתאם. ההחלטה הפתאומית שינתה את המצב הקיים באופן רטרואקטיבי והסבה לו נזק כלכלי אשר ביטויו בחיובים גבוהים בגין חריגות חלב באותה שנה בסך של 229,337 ש"ח. דג טען כי בשנת 1999 נזקפה לחובתו חריגה ממכסת החלב בגינה חויבה השותפות בסכום של 355,890 ש"ח. לטענתו, מנהל המכסות הבטיח כי חיובים אלו יושבו לשותפות ודג מצידו הבטיח לפעול לצמצום עדר הבקר ברפת וכך הוא עשה, כאשר מכר למעלה מ- 200 פרות חולבות. לעומת זאת, מנהל המכסות לא עמד בדברו.

17.        בסיכומו של עניין, טען דג כי מעשיו ומחדליו של מנהל המכסות גרמו באופן ישיר להדרדרות מצבו הכלכלי, הביאו לבסוף לקריסת המשק ולהפסקת ייצור החלב לאחר דורות של פעילות. לתצהיר צורפה טבלה המפרטת את היקף הנזקים, ת/ 28, שם מופיעים שני סוגי נזקים: עודף חיובים בגין חריגות חלב בסכום של 922,603 ש"ח, והפסד רווחים בגין חלב שלא יוצר בסך 103,535 ש"ח. שני הסכומים מתייחסים לתקופה שבין השנים 1997 - 2003.