1. לפניי עתירה שהגיש הארגון הארצי לקידום מעמד השוטר והסוהר בישראל (להלן - הארגון או העמותה) נגד רשם העמותות (להלן - הרשם), בה הוא מבקש להורות לרשם לרשום את תקנון העמותה החדש.
רקע עובדתי
2. העמותה הוקמה ביום 6.9.83 על ידי נשות שוטרים כדי לפעול לקידום מעמד השוטרים בישראל, מאחר ועל פי פקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א-1971, חל איסור על שוטרים להצטרף לארגון שאחת ממטרותיו היא טיפול בתנאי השירות של השוטרים וייצוגם. בשלב מאוחר יותר צורפו לעמותה גם נשות הסוהרים, חברי המשמר האזרחי וגמלאים של המשטרה והשב"ס. מטרות העמותה הן לפעול לקידום מעמדם ותדמיתם של שוטרי המשטרה והשב"ס, להגן על האינטרסים המקצועיים שלהם ולייצגם בפני הרשויות השונות. מדובר בעמותה מרכזית וגדולה, הן מבחינת מספר החברים בה והן מבחינת ההיקף הפיננסי של הכנסותיה: מספר חבריה של העמותה עומד כיום על למעלה מ-16,000 חברים והכנסותיה, שמקורן בתשלום דמי חבר, נאמדו בשנת 2006 בסכום של 5,486,089 ש"ח.
3. במהלך השנים והחל משנת הקמתה של העמותה, התקבלו אצל הרשם תלונות שונות ביחס להתנהלותה ותפקודה שלה ושל נושאי תפקידים בה ובעיקר ביחס למנהליה כיום ובעבר. התלונות נגעו לתשלום שכר מופרז לחברות ועד העמותה בשל פעילות התנדבותית, שימוש פרטי ברכבי העמותה, הפניית שוטרים לקבל סיוע משפטי שלא על פי קריטריונים ברורים, העסקת יועץ לעמותה בלא פיקוח על שכרו ועבודתו ועוד. בעקבות תלונות אלו בוצעה בשנת 2001, לבקשת הרשם, בדיקה של התנהלות העמותה על ידי רו"ח חיים אסייג. בדו"ח הביקורת שנמסר לרשם נמצאו אותם ליקויים שהוזכרו בעבר וכן ליקויים נוספים כגון אי מינוי ועדת ביקורת לעמותה כנדרש בחוק, אי כינוס של האסיפה הכללית משך כ-12 שנים, התקשרות עם ספקים ללא ועדת מכרזים ועוד. לפיכך הומלץ בדו"ח זה שלא להעניק לעמותה אישור על ניהול תקין, וכן לשקול מינויו של חוקר לעמותה לשם בחינה מעמיקה של אי הסדרים והליקויים שנמצאו בה (נספח ב' לכתב התשובה).
4. לאחר שממצאי הדו"ח הועברו לעמותה היא התבקשה לתקן את הליקויים, והתיק בעניינה הועבר למחלקת תוכניות הבראה אצל הרשם על מנת לעקוב אחר ביצוע התיקון. בבדיקה מאוחרת שבוצעה על ידי רו"ח גולדברג מטעם הרשם נמצא כי מסמכי העמותה תקינים אך קיים מורשה חתימה שאינו חבר ועד העמותה, כנדרש בתקנון, וכן נמצא כי התקנון החדש של העמותה שאושר על ידה באסיפה כללית מיום 15.5.01 טרם אושר על ידי הרשם. לפיכך הומלץ בדו"ח זה להעניק לעמותה אישור על ניהול תקין לאחר שיאושר התקנון החדש על ידי הרשם (נספח ג' לכתב התשובה).
5. בעת בדיקת התקנון המוצע על ידי הרשם התברר כי העמותה ביקשה לתקנו כך שלחבריה לא תימסר הזמנה אישית לכינוס אסיפה כללית, אלא הם ייוודעו על כך באמצעות פרסום בעיתון בלבד. הרשם סירב לרשום את התיקון המוצע, אלא אם ייקבע כי יישלחו הזמנות אישיות לאסיפות כלליות של העמותה לכל חבריה, מאחר שסבר כי כינוס אסיפה כללית בדרך של פרסום בעיתון לצורך בחירת חברי מועצה מסכל את תכליתה של האסיפה, שכן אין בו כדי להבטיח שיעור השתתפות גבוה של כל חברי העמותה בתהליך הבחירה ובמקום זאת הוא עלול להנציח את מעמדם של חברי הוועד הקיימים (נספחים ד1-ד3 לכתב התשובה). לאור האמור ומאחר והעמותה לא תיקנה את הליקויים עליהם הצביע דו"ח רואה החשבון, לא הוענק לעמותה אישור על ניהול תקין.
6. ביום 2.12.07 פנה לרשם עו"ד משה צור, ששימש כיועץ המשפטי של העמותה משך ארבע שנים עד שפוטר מתפקידו, והעלה בפניו טענות אודות ניהול כושל ולא תקין של העמותה (נספח ה' לכתב התשובה). ביום 25.2.08 ביקש הרשם את התייחסות העמותה לתלונות החמורות שפורטו במכתב התלונה של עו"ד צור (נספח ו' לכתב התשובה). באותו יום (25.2.08) התקבלה אצל הרשם תלונה נוספת ממר זייפר, חבר בעמותה, ביחס להתנהלותה (נספח ז1 לכתב התשובה). מכתבים נוספים ממר זייפר התקבלו אצל הרשם בהמשך. הרשם ביקש את התייחסותה של העמותה גם לתלונה זו (נספח ז2 לכתב התשובה). ביום 25.3.08 התקבלה אצל הרשם תגובת העמותה למכתבי התלונה השונים (נספח ח1 לכתב התשובה). ביום 3.6.08 שלח הרשם לעמותה מכתב בו התייחס לטענות שהועלו על ידה וכן עמד על הצורך בתיקון הליקוי הראשוני והמרכזי שעלה, הנוגע לכינוסן של אסיפות כלליות בעמותה שלא בהתאם לתקנון המאושר משנת 1987 (נספח ח2 לכתב התשובה). במכתב זה התבקשה העמותה לתקן את הליקוי באמצעות מינוי גורם מפקח מטעמה, הרכבת פנקס חברים מתוקן ועדכני, תיקון התקנון, קיום בחירות למוסדות העמותה בהתאם לתקנון המתוקן, ואשרור החלטות שהתקבלו בעבר על ידי 'מועצת העמותה', גוף שלטענת הרשם אינו תקף מאחר ואינו מוכר על פי התקנון המאושר (משנת 1987) כמוסמך לקבל החלטות מחייבות כלשהן. ביום 14.7.08 נשלחה לעמותה תזכורת בעניין זה (נספח ט1 לכתב התשובה). מאחר והעמותה לא הגיבה, נשלחה אליה ביום 17.8.08 התראה מהרשם לפני פירוק, לאור החשש כי היא אינה פועלת לשם קידום מטרותיה (נספח ט2 לכתב התשובה).
7. ביום 24.8.08 שלחה העמותה לרשם מכתב ובו פירטה את ההליכים שבדעתה לנקוט לשם תיקון הליקויים שהתגלו בהתנהלותה ובכלל זאת כינוס אסיפה כללית שבה יוחלט על תיקון התקנון, אישור הדו"ח הכספי לאותה שנה ומינוי רואה חשבון לשנה העוקבת. העמותה הוסיפה כי הזמנות לאסיפה זו יישלחו לכל חברי העמותה בדואר בהתאם לפנקס החברים ובצירוף עותק של התקנון המוצע (נספח י1 לכתב התשובה). ביום 25.8.09 התקבל אצל הרשם מכתב נוסף מהעמותה בו הוא התבקש לבטל את ההתראה לפני פירוק מיום 17.8.08 (נספח י2 לכתב התשובה).
8. ביום 28.8.08 שלח הרשם לעמותה מכתב בו הבהיר כי ההתראה לפני פירוק נשלחה בעקבות הליקויים שהתגלו בהתנהלותה. הרשם קבע כי לא ניתן יהיה לאשר את דוחותיה הכספיים באותה אסיפה הכללית בה יאושר שינוי התקנון, משום שבאותה עת לא תהיה לעמותה ועדת ביקורת כנדרש בתקנון שבתוקף, בעוד שהמלצותיה של ועדת הביקורת נדרשות קודם אישורם של הדוחות הכספיים באסיפה הכללית. הרשם הוסיף כי מבחינת סדר הדברים הנכון יש לכנס אסיפה כללית שתדון בתיקון התקנון, לאחר מכן לקיים תיקון של הליך בחירות תקין למוסדות העמותה ולבסוף לכנס אסיפה נוספת לאישור הדוחות הכספיים, על פי המלצות ועדת הביקורת. רק לאחר שלב זה ניתן יהיה לדון במינוי מנכ"ל לעמותה ובתנאי העסקתו, בביצוע התקשרויות עם ספקים שונים ובאשרור החלטות קודמות של האספות הכלליות. באותו מכתב ביקש הרשם מהעמותה לשלוח עותק מפנקס חברי העמותה למר זייפר ולמר צור (שהגישו תלונות נגד העמותה) וכן לרשם עצמו, זמן מספיק לפני מועד התכנסות האסיפה הכללית, על מנת שניתן יהיה לערער על הרכב הפנקס במידת הצורך וכן לתת אפשרות לאלה המעוניינים בכך ליצור קשר עם חברי העמותה. בנוסף ביקש הרשם מהעמותה להמציא לו מסמכים שונים לעיון ובהם נוסח ההזמנה לאסיפה הכללית, העתק התקנון המוצע, העתק דף הסבר לחברים, דוגמא לטופס הצבעה ועוד (נספח כ' לכתב התשובה).
9. ביום 31.8.08 הודיעה העמותה לרשם כי היא מסרבת להמציא לו את המסמכים שביקש ובכלל זאת את פנקס החברים, בטענה כי אין מדובר במסמכים שהיא חייבת בהגשה לרשם בהתאם לחוק. בנוסף סירבה העמותה לקבל את השינוי שדרש ממנה הרשם בנוגע לאישור הדוחות הכספיים יחד עם שינוי התקנון, והודיעה כי היא תמשיך בפעולותיה לכינוס האסיפה ביום 23.9.08 (נספח כ"א לכתב התשובה).
10. ביום 15.9.08 שלח הרשם לעמותה מכתב בו הבהיר כי מאחר ופעלה בצורה לא תקינה משך שנים, בניגוד לתקנונה המאושר ובניגוד לחוק, מתקיימת עילת פירוק כלפיה ועל מנת שזו תוסר עליה לפעול בהתאם להנחיות הרשם. הרשם הבהיר שוב את החשיבות שהוא מייחס למשלוח עותק מפנקס החברים לידי חברי העמותה זמן סביר מראש לפני מועד הכינוס, והזהיר את העמותה כי כינוס האסיפה הכללית ביום 23.9.08 נעשה ללא אישורו ובניגוד לחוק ולפסיקה ועל כן החלטות שיתקבלו בכינוס זה לא יאושרו על ידו (נספח כ"ב לכתב התשובה).
11. ביום 23.9.08 כינסה העמותה אסיפה כללית ובה אישרה את שינוי התקנון ואת הדו"ח הכספי והמילולי לשנה 2007 (נספח כ"ד1 לכתב התשובה). ביום 25.9.08 הגישה העמותה לרשם בקשה לאשר את התקנון המתוקן (נספח כ"ד2 לכתב התשובה). ביום 3.11.08 הודיע הרשם לעמותה כי הוא לא ירשום את התקנון מאחר והוא אושר באסיפה כללית שכונסה שלא כדין (נספח כ"ד3 לכתב התשובה). על החלטה זו הוגשה העתירה שלפניי.
טענות העמותה
12. העמותה טוענת כי סירובו של הרשם לרשום את התקנון החדש מנוגד להוראות החוק ונעשה בחוסר סמכות. לטענתה, סעיף 11(א) לחוק העמותות, התש"ם-1980 (להלן - חוק העמותות או החוק) קובע כי עמותה רשאית לשנות את תקנונה בהחלטת האסיפה הכללית שנתקבלה ברוב הזכאים להצביע בה, וכי החלטה זו טעונה רישום בידי הרשם. העמותה טוענת כי סעיף 12 לחוק העמותות קובע את חובתו של הרשם לרשום את השינוי בתקנון בכפוף לעמידת תוכנו של התקנון ברשימה של הוראות מחייבות המופיעות בחוק העמותות, ומבלי שיש לו שיקול דעת בעניין זה. לטענת העמותה, התקנון שאושר בישיבה והוגש לרישום עומד בכל הוראות הסעיפים המופיעים בסעיף 12 לחוק ועל כן היה על הרשם לרשום אותו.
העמותה טוענת כי הרשם הינו גוף סטטוטורי הפועל על פי חוק ולפיכך לא הוקנו לו אלא הסמכויות שנמסרו לו בחוק באופן מפורש. לטענתה, סירובו של הרשם לרשום את התקנון שאושר מהווה חריגה מסמכותו. לטענתה, עמדתו ופעולתו של הרשם במקרה זה הינה התערבות בפעילות ובניהול הפנימי של העמותה מבלי שיש לכך כל עיגון בחוק.
13. העמותה טוענת כי יש לדחות את טענת הרשם לפיה כינוסה של האסיפה הכללית לא היה חוקי. לטענתה, חוק העמותות לא הסמיך את הרשם לבדוק אם אסיפה כללית רגילה של עמותה כונסה כדין או שלא כדין, ועניין זה מסור לחברי העמותה היכולים לפנות לבית המשפט המוסמך אם הם סוברים כי אסיפה כונסה שלא כדין. העמותה מוסיפה כי טענת הרשם בעניין זה אינה נכונה גם מבחינה עובדתית מאחר והאסיפה כונסה בהתאם לתקנון שאושר (משנת 1987) ועל פי כל הוראות החוק. העמותה טוענת כי יש לדחות גם את טענת הרשם כי עליה לקיים את ההליכים השונים תחת פיקוחו על מנת שיוכל לוודא כי הדברים מתנהלים כשורה. לטענתה, גם דרישה זו הינה חסרת בסיס חוקי משום שאין בחוק העמותות הוראה המחייבת קיומם של הליכים כלשהם בפיקוח הרשם.
14. העמותה מכחישה שלא נתנה לחבריה את זכות העיון בפנקס החברים, אולם מאשרת כי לא הסכימה לשלוח לרשם ולחבריה את הפנקס. העמותה טוענת כי אם הרשם מבקש לפסול החלטה של אסיפה כללית של עמותה בטענה שהעמותה לא איפשרה לחבריה לעיין בפנקס החברים, הוא אינו יכול לעשות זאת על סמך תצהיר שניתן על ידי עו"ד אביבה שביט שלא מידיעתה האישית מבלי לפרט מהו המקור ל"מיטב ידיעתה". לטענת העמותה, המינימום הנדרש הוא כי מי שטוען כנגד העמותה טענה כה מהותית - יתן בעצמו תצהיר על כך ויהיה חשוף לחקירה על תצהירו.
15. העמותה מוסיפה וטוענת כי סמכותו של הרשם על פי סעיף 12 לחוק היא לקבוע אם בתקנון התקיים סעיף 18 לחוק הדן בפנקס החברים ולא אם בעמותה קיים בפועל פנקס חברים. לטענתה, הדרישה לשלוח את פנקס החברים אינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק ומטרתו וקיים חשש מוצדק שבמקרה זה ייחשף פנקס החברים. העמותה מדגישה כי מאחר והרשם הוא רשות סטטוטורית הוא יכול לפעול אך ורק על פי הסמכויות שהוענקו לו בחוק. לאור האמור לעיל טוענת העמותה כי יש לבטל את החלטת הרשם ולהורות לו לרשום את התקנון החדש שהגישה לו.
טענות הרשם
16. הרשם מציין כי הוא פועל על פי חוק העמותות המקנה לו שורה של סמכויות, ביניהן הסמכות לרשום שינוי בתקנון העמותה. הרשם מציין כי בהתאם לסעיף 11 לחוק, עמותה רשאית לשנות את תקנונה, שמה ומטרותיה בהחלטה של האסיפה הכללית שהתקבלה ברוב קולות הזכאים להצביע בה, כאשר החלטה כזו טעונה רישום בידי הרשם. הרשם מוסיף כי הרישום אינו בבחינת תיעוד בפנקסי הרשויות בלבד אלא הוא בעל נפקות קונסטטוטיבית ויש בו כדי להעיד כי החלטות האסיפה הכללית והליך קבלת ההחלטות נבחן על ידי הרשם. הרשם טוען כי מסקנה זו מתבססת על העובדה שבהתאם לחוק עליו לבדוק אם דרישות הסעיף מולאו, כלומר אם התכנסה אסיפה כללית כדין ואם ההחלטה התקבלה ברוב קולות החברים הזכאים להצביע בה. הרשם מוסיף כי בדיקה כאמור נדרשת במיוחד כאשר קיימות תלונות וחשדות שחלק מתנאי החוק לא מולאו.
17. הרשם מציין כי בהתאם לסעיף 12 לחוק וטרם אישור התקנון או שינויו, עליו לבחון גם את קיומה של הוראת סעיף 18 לחוק, המחייבת כל עמותה לנהל פנקס חברים מפורט ומעודכן. הרשם טוען כי במקרה הנדון היה לו מידע כי פנקס החברים לא הוצג בפני חברי העמותה שביקשו לעיין בו ולצלמו, ועל כן הוא דרש כי הפנקס יישלח לכלל החברים לפני כינוסה של האסיפה הכללית. הרשם מוסיף כי פנקס החברים לא הומצא לו או לחברי העמותה שביקשו לעיין בו, ומשכך לא ניתן היה לבחון את מידת נכונותו של הפנקס ולרשום את שינוי התקנון שאושר על ידי האסיפה הכללית.
18. הרשם מפנה בעניין זה גם לסעיף 51 לחוק המאפשר לו, כאשר מתעורר חשש לקיומה של אחת מעילות הפירוק המנויות בסעיף 49(1) (2) (4) או (5) לחוק, לדרוש המצאתם של מסמכים שונים על ידי העמותה לשם בירור החשש. הרשם מציין כי במקרה שלפנינו אמנם התעורר חשש כי העמותה פועלת בניגוד לחוק, בניגוד למטרותיה או בניגוד לתקנונה המאושר ואף נמסרה לה התראה לפני פירוק בעניין זה. הרשם טוען כי לאור זאת ניתנה לו סמכות לדרוש מהעמותה להמציא לו מסמכים שונים לשם בירור העניין.
19. הרשם טוען כי בעמותה שלפנינו מתקיימים אלמנטים רבים המאפיינים גוף דו מהותי, המצדיקים רמת פיקוח גבוהה יותר ובקרה מוגברת. הרשם מתייחס בעניין זה לעובדה שמדובר בעמותה בעלת ציבור חברים גדול ביותר (למעלה מ-16,000 איש), הפועלת לשם קידום מעמדם של אנשי משטרה ושב"ס שאינם יכולים להתאגד מבחינה חוקית אחרת, ועל כן קיימת חשיבות רבה לקיומה לשם רווחתם ותועלתם של השוטרים בישראל. לפיכך, כך טוען הרשם, עליו לקיים פיקוח מיוחד על העמותה כדי לוודא שהכספים הרבים משמשים למטרותיה ושהיא מתנהלת בשקיפות ובצורה תקינה. לאור האמור לעיל טוען הרשם כי יש לדחות את טענת העמותה לפיה לא היתה לו סמכות לערוך מעקב ופיקוח אחר התנהלותה ולדרוש ממנה כי תפעל בהתאם להנחיותיו ותגיש לו את המסמכים שביקש, בטרם יסכים לרשום את התקנון החדש שאישרה.