השופטת ע' ארבל:
ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בבאר-שבע בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים בעת''מ 411/06 (כבוד השופט י' אלון) מיום 18.10.2007, בו נדחתה עתירה נגד חוקיות תשלומי ארנונה בהם חייבה עיריית אשדוד את המערערים.
עובדות
1. המערערים כולם מתגוררים בבתי מגורים אשר נמצאים בשטח המוניציפאלי של המשיבה, עיריית אשדוד. החל משנת 2006 החלה עיריית אשדוד לחייב את המערערים בתשלומי ארנונה גם בגין רכיבי השטח הבאים: מרתפים, חניות, סככות, גגונים, כניסות מקורות, מחסנים ניידים ומחסנים שאינם במבנה. המערערים עתרו נגד הוספת שטחים אלו לחיוב הארנונה לבית המשפט לעניינים מנהליים, בטענה כי השינויים שערכה המשיבה בגביית הארנונה נעשו תוך חריגה מסמכות.
הדיון בבית המשפט לעניינים מנהליים
2. בית המשפט דחה את העתירה בקובעו כי השינויים שערכה המשיבה בצווי הארנונה לצורך גביית הארנונה, נעשו כדין ובהתאם לתעריפים המופיעים בתקנות. בית המשפט קבע כי השינויים שנערכו בצו הארנונה של המשיבה אינם בגדר שינוי סיווג המחייב אישור חריג משרי הפנים והאוצר, כיוון שלא נקבע לרכיבי השטח שהעיריה החלה לחייב בגינם בארנונה, סיווג שונה בעבר. בנוסף נקבע כי השינויים שערכה המשיבה בצו הארנונה אינם מהווים שיטת חישוב חדשה, כיוון שאין לאפשר מצב בו בשל טעות בשיקול דעת הרשות לא תוכל היא לגבות ארנונה. בית המשפט מצא כי שיקולים אלה, לצד העובדה שההשפעה של השינוי בצו הארנונה חלה רק על חלק מהבתים צמודי הקרקע בשטחה של המשיבה, מביאים למסקנה כי יש לסווג את השינוי שנעשה בצווי הארנונה כהטלת ארנונה לראשונה. שכן, שינוי בשיטת החישוב יהיה לרוב במקרים בהן השפעת השינוי היא על כלל בעלי הנכסים מסוג מסוים בשטח הרשות המקומית. בנוסף דחה בית המשפט את הטענה שיש חשיבות למשך הזמן שחלף ממועד החלת צו הארנונה על שטח מסוים לבין מועד גביית הארנונה בגינו בפועל, לעניין עצם חוקיות הגבייה.
הסכמת הצדדים
3. במהלך הדיון בערעור בפני בית משפט זה הושגה הסכמה בין הצדדים אשר קיבלה תוקף מחייב של החלטה ביום 2.11.2009, ולפיה:
"בעקבות הדיון, וברוח פסיקת בית המשפט העליון, הוסכם על הצדדים כי העקרון הנוהג הוא, כי במקום שקיים פטור מפורש בצו ארנונה, לא ניתן לפעול בניגוד לו לאור צווי ההקפאה בנושא הארנונה. במקום שאין פטור מפורש כזה, רשאית העיריה לגבות ארנונה, בלא שצווי ההקפאה מגבילים את סמכותה בענין זה. נותר לבדוק את יישומו של העקרון האמור על הצווים הקיימים, וזאת מתבקשים הצדדים לעשות".
בהחלטה זו צומצם למעשה, על בסיס הסכמת הצדדים, גדר המחלוקת במקרה דנן. לצדדים ניתנה אפשרות להגיש הודעות משלימות לצורך מיקוד טענותיהם ביחס למצב העובדתי, בהתאם לעקרון שהותווה בהחלטה. לפיכך, אסקור את טענות הצדדים הרלוונטיות לאור ההחלטה.
טענות הצדדים
4. המערערים טוענים כי בנוגע לרכיבי השטח שנוספו לחיוב לפי צו הארנונה, קיימים צווי פטור מפורשים או משתמעים. לשיטתם, סעיף פטור מפורש נכלל בצווי הארנונה של המשיבה לגבי רכיב חניות לרכב, אשר שונה לפטור חלקי בשנת 1998 והושמט באופן סופי רק בשנת 2005. פטור מפורש נוסף קיים לטענתם לגבי רכיב המרתפים בצווי הארנונה של המשיבה החל משנת 1986. הם טוענים כי פטור זה בוטל בשנת 1997, אך המשיבה החלה לגבות בפועל ארנונה בגין רכיב זה רק בשנת 2006. המערערים מדגישים כי פטור זה הוקנה כדין ולא סתר את הוראות ההקפאה.
בנוסף טוענים המערערים ביחס לרכיב החיוב בגין כניסות מקורות, כי מתכתובות בין המשיבה למשרד הפנים עולה כי אי-החיוב בארנונה בעבר בגין רכיב זה היה לפי מדיניות המשיבה. לגישתם, ככלל, אי החיוב בארנונה בגין רכיבי שטח במשך שנים מעיד כי אין מדובר בטעות, אלא בהחלטה שהתקבלה בעקבות הפעלת שיקול דעת. לשיטתם יש לראות אי-חיוב הנובע ממדיניות, כפטור מפורש בצו הארנונה. עוד טוענים המערערים כי החיוב בארנונה בגין הרכיבים של "מחסנים ניידים" ו"מחסנים שאינם צמודים למבנה מגורים" נעשה שלא כדין, שכן צווי הארנונה אינם כוללים בהגדרתם חיוב של שטחים שאינם בתוך המבנה או בצמוד אליו וכן כאלה שאינם מחוברים חיבור של קבע לקרקע. לבסוף טוענים המערערים שגם אם השינויים יאושרו על-ידי בית המשפט, עדיין אין זה סביר כי המשיבה תגדיל את סכומי החיוב בארנונה בשיעורים כה גבוהים בבת אחת.
5. מנגד סבורה המשיבה כי לאור הסכמת הצדדים והחלטת בית המשפט אין נפקות לכך שהיא לא חייבה בעבר בארנונה בגין רכיבי השטח נשוא הערעור, במקרים בהם לא היה פטור מפורש מחיוב בגין רכיבים אלו. היא סבורה כי הדיון בנוגע לרכיב חניה מקורה התייתר, שכן היא החליטה להפסיק את גביית הארנונה בגינו, מה גם שלטענתה רכיב כניסה מקורה היה מאז ומעולם חלק מהגדרת "מבנה" לצרכי ארנונה בצווי הארנונה שלה ולא היה לגביו פטור מפורש מעולם. בדומה טוענת המשיבה כי גם רכיב המרתפים היה בעבר חלק מהגדרת "מבנה" בצו הארנונה. המשיבה מסכימה כי בצו הארנונה הופיע פטור מפורש בגין רכיב זה החל משנת 1986, אך לטענתה פטור זה לא קיבל את אישור השרים ולכן אינו חוקי. טענה דומה הועלתה ביחס לשינוי שנעשה בנוסח הפטור בצו הארנונה בשנת 1987. המשיבה מוסיפה וטוענת כי גם אם הפטור היה תקף, הרי שכדי להנות ממנו היה על המערערים להגיש בקשה לוועדת הפטור ולהוכיח בפניה את התקיימות התנאים לקבלתו. המערערים לא עשו כן ואיבדו את זכותם ליהנות מן הפטור.
עוד טוענת המשיבה כי צווי הארנונה שלה אינם כוללים פטור מפורש מארנונה לרכיבים של "מחסנים שאינם צמודים לבתי המגורים" ו"מחסנים ניידים". לעניין זה מדגישה היא כי כחלק מהגדרת "שטח" ו"מיבנה" בצווי הארנונה, מופיעה במפורש המילה "מחסנים". מונח זה כולל לשיטתה גם מחסן אשר נמצא בסמוך למבנה או מחסן נייד. לשיטת המשיבה, אי-הכללת מחסן שאינו צמוד למבנה בהגדרת "מבנה מגורים", תוביל להכללתו תחת "מבנה לאחסון", אשר תעריף הארנונה בגינו גבוה יותר מתעריף הארנונה בגין מבנה מגורים. בנוסף נטען כי לצורך גביית ארנונה בגין "מחסנים" אין נפקות לשאלה האם המחסן מחובר בחיבור של קבע לקרקע, ועל כן ניתן לחייב גם מחסנים ניידים בארנונה.
דיון
המסגרת הנורמטיבית
6. כידוע, הסמכות הנתונה לרשויות המקומיות לקבוע את תעריפי ארנונה הוגבלה החל משנת 1985 על ידי הוראות חוק שונות המכונות "הוראות ההקפאה". הרקע לחקיקת הוראות אלו נסקר כבר על ידי בית משפט זה בהרחבה (ראו: ע''א 2765/98 איגוד ערים אילון נ' מועצה אזורית מודיעין, פ''ד נג(4) 78, 82-83 (1999) (להלן: פרשת איגוד ערים); רע''א 3784/00 שקם בע''מ נ' מועצת עיריית חיפה, פ''ד נז(2) 481, 488-490 (2003)(להלן: פרשת שקם); עע''ם 8635/05 עיריית יבנה נ' ארנפרוינד כהן (לא פורסם, 15.5.2007) (להלן: פרשת יבנה)), ואין צורך לחזור על הדברים. בתמצית יאמר כי מטרת הוראות ההקפאה היתה למנוע מהרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה בתחומן, כאמצעי לכיסוי הגירעונות שצברו, וזאת לשם יצירת יציבות במשק, כמו-גם משטר של יציבות בחיובי הארנונה. על סוגי ההגבלות שהוטלו על הרשויות המקומיות בשנות ה-80, עמד השופט אנגלרד:
"מגמה זו מצאה ביטוי במה שכונה "חוקי הקפאה", אשר פעלו להשגת תכליתם בשלושה מישורים: הם חייבו הטלת ארנונה על בסיס של אופן חישוב אחיד; הם תחמו את התעריפים בסכומים מזעריים ומרביים והם הגבילו את עדכונם השנתי" (פרשת איגוד ערים, עמוד 82).