בן צדוק נ' עיריית תל-אביב

פסק דין

1. במסגרת העתירה שלפניי קובלים העותרים, אב ובתו, בעלי זכויות חכירה לדורות בחלקה 59 בגוש 6139 אשר בשכונת ידידיה בתל אביב (להלן:"החלקה"), על החלטת הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז תל אביב (להלן:" המשיבה 5") להפקיע חלק מחלקתם, בהתאם לבקשת עיריית תל אביב (להלן:"המשיבה 1"), וזאת לצורך סלילת כביש מדרום החלקה לצפונה. הכביש העתידי יעבור במגרשי העותרים, ולטענתם אין הצדקה בדין לביצוע ההפקעה, וזו נועדה אך להיטיב עם המשיב 4, הוא בנו של העותר 1 (להלן: "העותר"). מגרשו של המשיב 4 מצוי בחלק הצפון מזרחי של החלקה, וגובל עם דרך בר לב, ובהתאם להסכם שנעשה בינו לבין העותרים, הלה מנוע מלעבור במגרשי העותרים כדי להגיע למגרשו שלו .

המצב התכנוני בחלקה והרקע להגשת העתירה

2. על המקרקעין בשכונה ידידיה חלה תג"פ 577 (להלן: "התוכנית המקורית"), שנכנסה לתוקף ביום 3.4.92. התוכנית חילקה את השכונה למגרשי בניה, לרבות את זכויות הבניה בכל מגרש, וקבעה את שטחי הציבור בה. בתוכנית צויין עוד, כי תוואי הדרך הראשית של השכונה עובר מדרום לכיוון צפון וכי כל השטחים, אשר מיועדים לצרכי ציבור בשכונה, יופקעו וירשמו כחוק. נספח הבינוי לתוכנית המקורית מסמן בתוך החלקה הרלוונטית, ובחלקות הסמוכות לה, שביל גישה מכיוון דרום לצפון, המוביל אל יחידות הדיור בה.

ברקע העתירה עומד סכסוך רב שנים בין העותר לבנו, הוא המשיב 4, אשר נועד להסתיים באמצעות הסכם פשרה שנחתם בין השניים, ושקיבל תוקף של פסק דין ביום 21.06.00. במסגרת ההסכם העניק העותר למשיב 4 זכות שימוש בלעדית בחלק הצפון מזרחי של החלקה, המוגדר כמגרש ד', תוך הסכמה שהמשיב 4 יקבל זכות חכירה לדורות באותו מגרש, לכישתאפשר פיצול המגרשים בחלקה, בהתאם לתוכנית מתאר חדשה. על מנת למנוע חיכוכים עתידיים, נקבע בהסכם הפשרה כי מגרש ד', בו יתגורר המשיב 4, יגודר בחומה או בגדר, וכי הגישה למגרש, בהתאם לסעיף 13 להסכם, תהיה רק מגבולו הצפוני, הגובל עם דרך בר לב. מטרת הסעיף, כך עולה מכתבי הטענות, להבטיח כי המשיב 4 לא יעבור במגרשי העותרים ומשפחותיהם הממוקמים בחלק הדרומי של החלקה. בפסק הדין שאישר את ההסכם, הביע בית המשפט את תקוותו כי רשויות התכנון תסייענה ככל שהדבר אפשרי במימוש הסכם זה.

ביום 30.09.01,הוחלה על חלקה 59 תג"פ 577/1 (להלן :"התוכנית הנקודתית"), וזו נועדה, בין היתר, ליישם את האמור בהסכם הפשרה בין העותר למשיב 4 וכן לאפשר נגישות "לכל אחד מהמגרשים ברכב ע"י דרך מכיוון דרום בהתאם לתוכנית המקורית". התוכנית הנקודתית מחלקת את החלקה לחמש יחידות דיור, ובעקבותיה הותר למשיב 4 לבנות על מגרש ד' יחידת דיור, קיוסק, פיצוחיה ומחסן. בין מגרש א', שבו מחזיק העותר, למגרש ב', בו עתידה להחזיק בתו, העותרת 2 (להלן: "העותרת"), סומנה בתוכנית הנקודתית חלקה נוספת, בשטח של 278 מ"ר, מכיוון דרום לצפון. חלקה זו נועדה להוות דרך גישה ליחידות הדיור בחלקה, והוגדרה בתוכנית כדרך משולבת מוצעת (להלן:"הדרך המשולבת"). הדרך המשולבת, אשר המשיב 4 מנוע מלעבור בה בהתאם להסכם הפשרה שנחתם עימו, היא נשוא ההפקעה העומדת בבסיס העתירה.

טרם אישור התוכנית הנקודתית, הגישה העותרת למשיבה 5, ביום 01.07.01, חוו"ד תחבורתית, בה הוצע לאפשר גישה תחבורתית למגרש ד' מכיוון צפון, באמצעות סלילת דרך שרות חד סטרית, מכיוון מערב למזרח, הנפרדת מדרך בר לב באמצעות מדרכה. הצעה זו נדחתה ע"י המשיבה, בטענה כי קביעת דרך שירות מול צומת ראשית (דרך הטייסים) תגביל כל פיתוח עתידי של הצומת.

ביום 22.04.04 אישרה הועדה המקומית לתכנון ולבניה בת"א (להלן:"המשיבה 2") את הפקעת הדרך המשולבת, אולם מאחר שהכרזה על הפקעה אינה מצויה בסמכותה, בהתאם לסעיף 189 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965 (להלן:"חוק התכנון והבניה"), עברה ההחלטה לשיקול דעתה של המשיבה 5.

ביום 31.01.05, קבעה המשיבה 5, כי אין מניעה לראות בדרך המשולבת דרך ציבורית, הן בשל סימונה בתוכנית הנקודתית והן משום שבמהותה היא מבטיחה גישה נאותה לכל אחד מהמגרשים שהוקמו עפ"י התוכנית, ללא תלות במגרשים האחרים. יחד עם זאת, לאור הסכם הפשרה שנערך בין העותר למשיב 4, האוסר על האחרון לעשות שימוש בדרך המשולבת, ולאור "ספק רב לגבי אפשרות מעבר בדרך המשולבת לצרכי העסק המסחרי שבבעלות מר בן צדוק" (הוא המשיב 4), המנוהל במגרשו, החליטה המשיבה 5 שלא לאשר את ההפקעה בשלב זה. המשיבה הורתה לבעלי הזכויות בחלקה להגיש תוכנית הכוללת פתרון תחבורתי של גישה למגרשו של המשיב 4 מדרך בר לב, היינו מכיוון צפון לדרום.

ביום 17.05.05, התכנסה המשיבה 5 בשנית, ובחנה את הפתרון התחבורתי שהוצע ע"י העותרים. הועדה קבעה כי אין מדובר בפתרון תחבורתי ראוי, וממילא הוא אינו מתואם עם הרשויות הרלוונטיות ואינו כולל את הסכמת בעלי הזכויות בחלקות הגובלות בתוכנית, אשר אפשרות הגישה מדרך בר לב כרוכה במעבר בחלקותיהם. יחד עם זאת, נוכח היריבות המשפחתית בין המחזיקים בחלקה, הורתה המשיבה 5 למשיבה 1 לבחון אפשרות להסדיר דרך גישה למגרש ד', ולמגרש ג' הצמוד לו, מכיוון דרך בר לב "באופן שיאפשר לבטל באופן מלא או חלקי את הדרך המשולבת".

בעקבות ההחלטה, ובהתאם להצעת המשיבה 5, ניסו העותרים לגבש תוכנית, הכוללת דרך גישה למגרשים ג' וד' מכיוון צפון (להלן:"התוכנית החלופית"), ואשר מייתרת את המעבר בדרך המשולבת. ביום 9.11.06 פנתה מתכננת המחוז מטעם המשיבה 5 לאדריכל מטעם העותרים, שהתווה את התוכנית, ופרטה את הסיכונים והקשיים שזו יוצרת. לטענתה, התוכנית המוצעת "יוצרת מפגע תנועתי ובטיחותי קשים ביותר בסביבות צומת חיים בר לב/רח' הטייסים... העלולה להקשות על תכנון וביצוע עתידיים של הרחבת הצומת הנ"ל והסדרת מעבר דו מפלסי במקרה הצורך". על כן המליצה מתכננת המחוז למשיבה 5 שלא לקדם את התוכנית.

יובהר, כי עוד טרם נדחתה התוכנית החלופית ע"י המשיבה 5, הודיעה המשיבה 1 לעותרים, ביום 3.4.2008, על כוונתה להפקיע את הדרך המשולבת. בעקבות הודעתה הוצא צו מניעה זמני האוסר על ביצוע ההפקעה, והמשיבה 1 חזרה בה מכוונתה זו, והתחייבה "כי לא תבצע את העבודות לסלילת הכביש עד אשר ינקוט על ידה מחדש ההליכים המחוייבים על פי הדין".

ביום 27.04.09, דחתה המשיבה 5 את התוכנית החלופית שהציעו העותרים, וזאת משום, שבין היתר, היא חלה על שטחים בהם אין לעותרים זכויות כלשהן, ועל אף השהות שניתנה, בעלי הזכויות, הרשות המקומית או הועדה המקומית לא הצטרפו להגשת תוכנית זו.

ביום 04.05.09, הודיע יו"ר המשיבה 2 על הכוונה לתפוס חזקה בחלקה, בהתאם להוראות סעיף 190(ב) לחוק התכנון והבניה. לפנים משורת הדין, ולאור בקשת העותרים, הסכימה המשיבה 1 לדחות את ביצוע ההפקעה ליום 30.06.09.

ביום 29.06.09 הוגשה העתירה דנן, בליווי בקשה למתן צו ביניים. בו ביום הוציא בית המשפט צו ארעי המורה למשיבות 1 ו-2 להמנע מלתפוס את החזקה בחלקה. ביום 16.09.2009 הביעה המשיבה 1 את הסכמתה, כי לא תתפוס חזקה במקרקעין עד למתן החלטה בעתירה.

טיעוני העותרים

3. בעתירה שהוגשה על-ידי, עו"ד וילצ'יק, נטען כי בבסיס ההחלטה לבצע את ההפקעה עומדים נסיונותיו של המשיב 4 להתגבר על האמור בהסכם הפשרה ולאפשר גישה רגלית ותחבורתית לו, ולבאי ביתו וחנותו, אל המגרש שבחזקתו. המשיב 4 הוא שפנה למשיבה 1 ודרש כי גישת כלי הרכב והולכי הרגל הבאים לחנותו, שהכניסה אליה היא מהגבול הצפוני של מגרשו, והגישה לביתו, שהכניסה אליו היא מהצד המערבי של המגרש, יהיו דווקא מכיוון דרום, לאורך מגרשי העותרים, וכי לשם כך יסלל כביש במתווה הדרך המשולבת. במקביל, פתח המשיב 4 בשני הליכים משפטיים במטרה לגרום לבית המשפט לענייני משפחה לבטל את סעיף 13 להסכם הפשרה, אולם כשל.

לטענת ב"כ העותרים, המשיב 4 גם פעל ללא לאות כדי לסכל את התוכנית החלופית שהציעו העותרים, הכוללת פתרון תחבורתי למגרשו, מכיוון דרך בר לב. הובהר, כי העותרים השקיעו משאבים ועמל רב בגיבוש תוכנית זו, וזו אושרה ע"י המשיבה 2, וכן בוצעו בה תיקונים בהתאם להנחיות המשיבה 5 ונציגי משרד התחבורה. אך לבסוף, ובשל התנהלות המשיב 4, ששכנע את בעלי הזכויות במקרקעין הסמוכים לחלקה, לסרב לתוכנית, זו לא קיבלה את אישור המשיבה 5.

בפן המשפטי הדגיש ב"כ העותרים, כי יש לפסול את ההחלטה להפקיע את הדרך המשולבת, שכן אין מדובר במקרקעין לצרכי ציבור, ועל כן לא ניתן להפקיעם. המקרקעין הרלוונטיים אינם מסומנים בתשריט כמקרקעי ציבור בתוכנית המקורית או הנקודתית, ואין הוראה בתוכניות המאפשרת להפקיעם. אף שסעיף 189 לחוק התכנון והבניה מאפשר למשיבה 5 להחליט על הפקעת מקרקעין, גם בהעדר סעיף הפקעה בתוכנית, מדובר בסעיף שנועד להשלים את החסר בתוכניות מתאר ישנות, בעוד התוכנית הנקודתית היא תוכנית חדשה. העובדה שתוכנית זו חסרה הוראה בדבר הפקעה בתוכנית הנקודתית מלמדת כי לא היתה כל כוונה להפקיע את הדרך המשולבת. המשיבה 1 גם הביעה בעבר את דעתה, בתגובה לפניות המשיב 4, כי לא ברור אם הדרך המשולבת הינה פרטית או ציבורית, ורק מאוחר יותר שינתה את דעתה.

עוד צויין, כי גם אם היה מדובר בדרך ציבורית שניתן עפ"י דין להפקיעה הרי שאין מקום לעשות זאת במקרה דנן, שכן לא מתקיים צורך ציבורי מסויים ומוגדר לביצוע ההפקעה, המהווה תנאי לאישור ההפקעה. הדרך המשולבת , נשוא ההפקעה, משמשת ככניסה פרטית לבית העותרים, ולצורך זה בלבד. הכביש שיסלל במתווה הדרך המשולבת יהווה כביש ללא מוצא, שאינו מוביל לחלקות אחרות ,ואין כל "ציבור" שיוכל להשתמש בו. רק רווחתו של המשיב 4 , שלמגרשו יוביל הכביש, עמדה בבסיס החלטת ההפקעה, כאשר ממילא ועפ"י הסכם הפשרה אין הוא יוכל לעשות בו כל שימוש. די בעובדות אלו כדי להורות על ביטול ההפקעה.