פסק דין
העתירה שבכותרת – עניינה החלטת ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים. בהחלטה זו נדחו עיקר התנגדויות שהוגשו על ידי העותרים לתוכנית מתאר מקומית 1938ד' שעניינה "תוספת בניה בבית ברט, בדרך חברון 56 ירושלים", וניתן לתכנית תוקף כפוף לשינויים ותיקונים מסויימים.
רקע רלבנטי
בית ברט הוא בית אבות הקיים סמוך לדרך חברון בירושלים במקרקעין הידועים כגוש 30013 חלקה 23. המשיבה 3 – רעות שירות נשים סוציאלי – היא עמותה שהקימה את בית ברט והיא רשומה כחוכרת המגרש עוד מיום 10.8.1992 ("עמותת רעות"). המבנה הקיים כיום – קודם לשינוי המוצע בהתאם לתוכנית 1938ד' בנוי באופן הבא: מדובר במבנה בצורת האות ח'. חזית המבנה הכוללת ארבע קומות – פונה לדרך חברון (מזרחה). לכיוון צפון כולל בית האבות (אחת מרגלי ה-ח') מבנה קיים בן חמש קומות. מבנה זה גובל בסמטת אבטליון (צפונה). מבנה נוסף בן שלוש קומות (רגל נוספת של האות ח') גובל ברובו בשטח פתוח (דרומה). חלקו המערבי של המתחם גובל בסמטת מרטון. הכניסה למתחם בית האבות הכולל כיום גם מגרש חניה נעשית מרחוב זה.
התוכנית המקורית שהוגשה על ידי היזמים כללה את הרחבת בית האבות על ידי הריסת האגף הדרומי ובניית אגף חדש בן שש קומות במקומו. כמו כן התבקשה הוספת קומה וגג רעפים על גבי הבניין הקיים לכיוון דרך חברון. לבסוף התבקשה בנייה של שש קומות בדירוג לכיוון מערב (סמטת מרטון). התוכנית כללה הגדלה של זכויות הבניה וקביעתם על סך כולל של 9,502 מ"ר, מהם 7,568 מ"ר שטחים עיקריים. בדברי ההסבר לתוכנית צוין שחסר מקום למחלקה סיעודית תקנית שתוכל לקלוט אליה דיירים שהפכו סיעודיים, על פי הנחיות משרד הבריאות. בית האבות מופעל מאז שנות ה-80 של המאה הקודמת. במהלך השנים שחלפו השתנו התנאים והצרכים של הדיירים והמועמדים לדיור במקום. הגיל הממוצע עלה. הדיירים נזקקים לשטחים גדולים יותר. נדרש שינוי במבנה הוצאות התפעול של הבית. ועוד צוין ברקע לתוכנית, שהיא מבוססת על מגמה קיימת בעירית ירושלים של עיבוי והגדלת מספר התושבים בגבולות העיר.
התוכנית נדונה בוועדה המקומית להפקדה ביום 4.4.2011. הוחלט להמליץ לוועדה המחוזית להפקיד את התוכנית בתנאים. בין התנאים שצוינו בהחלטה היה נושא החניה – כלומר בחינת האפשרות להגדיל את קומת החניה. כמו כן, צוין כתנאי ביטול גג הרעפים המוצע.
התוכנית נדונה לראשונה לפני הוועדה המחוזית להפקדה ביום 29.5.2011. הוועדה החליטה להפקיד את התוכנית כפוף לתנאים. היא ציינה בהחלטתה שאין מניעה להרחיב את בית האבות הממוקם על ציר דרך חברון "המיועד לתוספת בינוי אינטנסיבית". הוועדה הוסיפה וקבעה עם זאת, ש"יש לבחון בזהירות את תוספת הבינוי הגובלות באופי המרקם הקיים בשכונת בקעה". התנאים שקבעה הוועדה היו בין היתר ביטול גג הרעפים (לכיוון דרך חברון); ביטול האגף הצפוני (החלק שמעל החניה הקיימת); וקביעה שכל מקומות החניה יהיו תת קרקעיים למעט מקומות עבור פריקה וטעינה ורכב חירום. עוד נקבע, שנדרש תיאום עם משרד הבריאות לבניה המוצעת. התכנית הופקדה ביום 2.11.2012.
ביום 3.1.2013 הגישו העותרים לוועדת משנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים ("הוועדה" או הוועדה המחוזית") את התנגדותם לתכנית, וביום 8.1.2013 הגיש גם המנהל הקהילתי "בקעה רבתי" את התנגדותו לתכנית. ביום 10.3.2013 הגישה עמותת רעות את תגובתה להתנגדויות. בעקבות כך, ביום 13.3.2013 התקיים דיון בוועדת משנה מקומית ירושלים, ובה הומלץ לוועדה המחוזית ליתן תוקף לתכנית ולקבל חלקית את ההתנגדויות.
התוכנית כפי שנדונה בהמשך לכך בוועדה המחוזית הייתה זו: הריסת האגף הדרומי שהוא כאמור מבנה קיים בן שלוש קומות ובניה של מבנה חדש במקומו בגובה מקסימלי של שש קומות הנמתח מכיוון מזרח לכיוון מערב באופן מדורג עד לגובה של ארבע קומות (לכיוון סמטת מרטון כאמור). כמו כן, כללה התוכנית תוספת של שתי קומות בצד המזרחי הגובל בדרך חברון (כלומר שש קומות בסך הכל במקום הארבע הקיימות כיום). בנוסף כללה התוכנית גם תוספת של קומה אחת למבנה הקיים בצד צפון – הגובל בסמטת אבטליון.
ההתנגדות
העותרים בהליך זה הגישו התנגדות לתוכנית (נספח 3 לעתירה). העותרים (הרשומים בכותרת וכן אלו המפורטים בנספח א' לעתירה) הם בעלי זכויות בדירות מגורים סמוך למתחם בית האבות. בהתנגדות נטען כטענה עקרונית, שהתוכנית המופקדת – ככל שתמומש – תפגע בצביונו ובמרקמו של המתחם וכן באיכות חייהם של המתנגדים ובערך דירותיהם. האזור – שכונת בקעה – מתאפיין בסגנונות בניה שונים. התוכנית החלה במקום – תוכנית 3770 – שמה לה למטרה לשמור על אופי השכונה. אזור מגורי המתנגדים הוא אזור שקט. רחובותיו צרים. חלקם אף נעדר מדרכות. מבני המגורים הם בני שתיים עד ארבע קומות. כבר היום, כך נטען, המתחם כולו בנוי "בינוי מאסיבי" – הן בנפח הבניה והן בתכסית הקרקע.
באופן ספציפי טענו המתנגדים שאין הצדקה להרחבת בית ברט כפי המבוקש. זאת, בשים לב לכך שבאזור הקרוב לבית האבות כבר קיימים שני בתי אבות שהיקף הבינוי בהם משמעותי. ודאי שלא נדרש להגדיל את בית ברט בהיקף המבוקש. עוד נטען, שהגובה המוצע של הבינוי אינו נכון תכנונית ואינו מתחשב באופי השכונה. כך לא רק לגבי החזית המוצעת לכיוון דרך חברון אלא גם ביחס לרחובות הגובלים. חלק ניכר מן הטיעון בהתנגדות הוקדש להשלכות התוכנית על היבטים תחבורתיים ופיזיים של הרחובות הגובלים. באופן ספציפי נטען בהקשר זה ביחס לסמטת מרטון שהוא רחוב ללא מוצא וכל הרכבים שיגיעו למתחם בית האבות – במיוחד לאחר הגדלתו כפי המבוקש – יצטרכו לעבור דרך רחוב זה. מדובר ברחוב צר שחונים בו כלי רכב. לא יתאפשר תמרון של כלי הרכב הרבים. במיוחד תתעורר בעיה, כך נטען, בכל הקשור לכלי רכב של שירות, תפעול, אספקה והצלה שיעברו במקום וייצרו מטרדי תנועה ורעש. התוכנית הציעה אמנם הקמת חניון תת קרקעי במקום החניות במגרש פתוח שקיים במתחם, אולם כניסת הרכבים לפי התוכנית אמורה להיות מסמטת מרטון והדבר ייצור עומס בלתי סביר.
המתנגדים גם טענו לבעיות קשות בתחום החניה שמתעוררות מן התוכנית המוצעת. נטען שכבר היום ברחובות הגובלים קיימים מעט מאוד מקומות חניה (כ-30 מקומות חניה המשרתים שמונה בתי מגורים ובהם כ-50 משפחות). קיימת אפוא מצוקת חניה משמעותית כבר היום. התוכנית המוצעת אינה נותנת כל פתרון לדיירים והיא תחמיר את המצב. עוד טענו העותרים בהתנגדותם, שקיימים לאורך 43 מטרים מצידו המערבי של המגרש, עצים מיוחדים ונדירים (עצי "ער אציל") המיתמרים לגובה של 7 עד 9 מטרים ומסווגים כעצי חורש מוגנים. התוכנית לא כוללת שימור מתאים שלהם. העתקת העצים תבליט עוד יותר את המבנה הקיים וגם את תוספת הבינוי המוצעת. העותרים טענו גם במסגרת התנגדותם טענות נוספות לעניין הנחיות כיבוי אש; היעדר מדרכות; היעדר ריבוד כבישים; תשתיות חשמל; איסוף אשפה; מפגעי רעש; חסימת אוויר; וגריעת אור השמש.
טענה נוספת ומרכזית שהייתה לעותרים הייתה שהוועדה המחוזית דנה בעבר בתוכנית אחרת להגדלת המתחם. מדובר בתוכנית 1938ב' שנדונה לפני ועדת המשנה להתנגדויות בהחלטה מיום 7.4.2003 (נספח 2 לעתירה). באותו המקרה דחתה ועדת המשנה את התוכנית שהוצעה. היא עשתה כן בשל נימוקים הקשורים בין היתר לחסימת שטחים פתוחים במגרש; חריגה מ"כושר הנשיאה הויזואלי של המתחם"; בעיות תנועה וחניה; חיכוך יתר בין ייעודים ושימושים שונים של הקרקע (אזור עירוני ושימושים אחרים); וכן השלכות של התוכנית שהוצעה אז על סביבת המגורים הקרובה (לפירוט נוסף ומקיף יותר של החלטה זו נשוב בהמשך – ומשעה שהיא עמדה גם במרכז העתירה).
קודם שנבוא לנימוקי הוועדה המחוזית בהחלטתה מושא עתירה זו, נציין שלפני הוועדה התקיים דיון מפורט. במסגרת הדיון העותרים הוסיפו גם שהתוכנית הקיימת לשכונת בקעה (תוכנית 3770) קבעה את אחוזי הבניה ל-95% ואילו כבר עתה בית האבות בנוי באחוזי בניה העולים על 150%. מתקיימות אפוא עבירות בניה "בהיקף עצום" במתחם. עוד נטען בוועדה, בעיקר מפי האדריכלית רונית ראובני, שהופיעה מטעם העותרים, שתוספת שתי הקומות לכיוון דרך חברון תיצור בניה גבוהה שאינה מתאימה לאופי הרחוב. היה מקום להעדיף, כך נטען, חלופות אדריכליות שהציעה האדריכלית ראובני שאיפשרו הקמת מחלקה סיעודית במקום מבלי להגדיל את היקפי הבניה באופן המבוקש. במסגרת אותו הדיון נשמעו גם תושבי הרחובות הסמוכים. הם פירטו את הקושי הקיים כבר כיום בשל הסמיכות שבין בתי מגוריהם לבין המוסד. הודגשו היקפי התנועה הקיימים ובעיות התנועה והחניה הקיימות כבר היום בסמטת מרטון. ועוד נטען, שהבניה הנוכחית אינה מתאימה לסביבה והיא תפגע באיכות חייהם של התושבים.
החלטת הוועדה
הוועדה דחתה כאמור לעיל את עיקר ההתנגדויות. כנקודת מוצא, ציינה הוועדה, שהשימוש של "בית אבות" במקום הוא שימוש ראוי. זאת הן בשל הצורך בבתי אבות ככאלה והן בשל העירוב הראוי של מוסדות מסוג זה בשכונות מגורים. עוד ציינה הוועדה שהיא שוכנעה בהצדקת הגדלת בית האבות מושא התוכנית ובתוספת החדרים המבוקשת. זאת נוכח הרצון לחזק את השימוש החשוב במקום ומתן המענה לפתרונות דיור לאוכלוסיה קשישה. הוועדה הוסיפה וציינה שאין כל קושי בבינוי בגובה שש קומות לאורך דרך חברון. מדובר בציר ראשי ורחב שיכול לשאת בלא כל קושי את הבינוי האמור. אין מדובר בבניה גבוהה. גובה הבניה הוא סביר ומקובל בסביבה עירונית. תוספת שתי הקומות לחזית זו לכיוון דרך חברון לא תשפיע באופן ממשי על אופיה של דרך חברון או על חזותה.
אשר ליתר חזיתות הבינוי, דחתה הוועדה את ההתנגדות בכל הקשור למבנה החדש שאמור להיבנות במקום המבנה הקיים לכיוון סמטת מרטון. צוין בהחלטה, שסמוך לסמטת מרטון עצמה יהיה הבינוי (לאחר הדירוג) בגובה של ארבע קומות בלבד ובמרחק של חמישה מטרים מגבול החלקה. הוועדה ציינה שבינוי זה "סביר ומשתלב עם סביבתו". עם זאת, בכל הקשור לבינוי לכיוון סמטת אבטליון, סברה הוועדה שהבינוי שהוצע בגובה של שש קומות "אכן חורג מאופי הבינוי של שכונת בקעה ואינו מתאים לרצף הבינוי של השכונה המתאפיינת בבתים בני שלוש קומות" (סעיף 3 להחלטה). מטעם זה החליטה הוועדה לבטל את החלק בתוכנית שעניינו תוספת קומה לכיוון סמטת אבטליון. מעבר לתיקון זה ציינה הוועדה שכלל הבינוי המוצע בתוכנית הוא סביר ביחס לסביבתו ואף בהתחשב בשטח הגדול יחסית של המגרש מושא התוכנית ומיקומו.
בנימוקי החלטתה ציינה הוועדה שהיא נסמכת גם על תוכנית המתאר "ירושלים 2000" כאל "מסמך מדיניות", אשר בה מצאה הוועדה תימוכין למגמה מנחה של ציפוף הבניה באזור. בעשותה כן דחתה הוועדה טענות בנדון שנשמעו מפי המתנגדים במהלך הדיון ולעניין עצם ההסתמכות על תוכנית המתאר; ותוך שהיא קובעת גם שלא הובאו לפניה נתונים המצדיקים סטיה מן התוכנית בנסיבות המקרה הקונקרטי.
בהתייחס לתוכנית הקודמת במתחם שנדחתה (היא תוכנית 1983ב' הנזכרת לעיל, משנת 2003) קבעה הוועדה שאין מקום לדחות את התוכנית המוצעת (1983ד') בגלל אותה תוכנית קודמת שנדחתה. בהנמקת מסקנתה זו ציינה הוועדה שיש הבדלים בין התוכניות. התוכנית הקודמת שלא אושרה ביקשה תוספת של אגף חדש בן שש קומות על גבי קומת העמודים בצפון החלקה לכיוון סמטת אבטליון [ואילו התוכנית הנוכחית לאחר התערבות הוועדה מותירה את המבנה הקיים בחלק זה של המגרש]. עוד צוין, שמאז הדיון באותה תוכנית קודמת (בשנת 2003) חלף עשור שנים. במהלכו השתנו צורכי התכנון וכן התקבלה ההחלטה בדבר הפקדת תוכנית "ירושלים 2000" המחזקת את הצורך בציפוף העיר ובהגדלת נפחי הבינוי באזורים שונים. עוד צוין, שבשנים שחלפו נסלל נתיב תחבורה ציבורי בדרך חברון. לפיכך חניות שהיו אמורות להתבטל (עת נדונה התכנית הקודמת), בצידי הרחוב – לא בוטלו ואין הן מתוכננות להתבטל. אשר לעירוב השימושים בתוכנית המוצעת כיום – קבעה הוועדה שעירוב זה אינו יוצר פגיעה אלא דווקא שילוב ראוי ונכון מבחינה עירונית. קיים במקום כבר מוסד פעיל. תוספת של 30 חדרי מגורים ומחלקה סיעודית "אינה צפויה לגרום לשינוי משמעותי או לפגיעה בתפקוד השכונה" (פסקה 7 להחלטה). בהקשר זה ציינה גם הוועדה שהכניסה הראשית להולכי רגל למוסד היא מכיוון דרך חברון ולא מכיוון הרחובות הסמוכים, בהם מתגוררים העותרים.