בית המשפט העליון דחה את העתירות לביטול רפורמה ברשות החשמל

 השופטת א' חיות:

           האם פרק ח' לחוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה לשם יישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2015 ו-2016), התשע"ו-2015 (להלן: חוק ההסדרים), שענייננו רפורמה ברשות לשירותים ציבוריים – חשמל והמתקן, בין היתר, את חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן: חוק משק החשמל) - דינו בטלות בשל פגמים חוקתיים שנפלו בהליך חקיקתו? זוהי השאלה המרכזית שהועמדה לדיון בעתירות דנן ולצדה השאלה האם סעיפים 41(ג)(1) ו-41(ד)(1) באותו הפרק (להלן: סעיפי ההדחה) דינם בטלות בשל היותם חקיקה פרסונאלית פסולה?

רקע עובדתי

1. בין השנים 1926 ו-1996, חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן: חברת החשמל) הייתה בעלת הזיכיונות הבלעדיים במדינת ישראל לייצור החשמל, הולכתו, חלוקתו ומכירתו מכוח זיכיונות שניתנו לה על ידי המנדט הבריטי וקיבלו תוקף סטטוטורי בפקודת זיכיונות החשמל משנת 1927. על-מנת להסדיר את מבנה משק החשמל לאחר תום תקופת הזיכיון, מינו שר האנרגיה והתשתית דאז (פרופ' יובל נאמן) ושר האוצר דאז (מר יצחק מודעי) בינואר 1992 ועדה בראשותו של ד"ר יוסף ורדי (להלן: ועדת ורדי) שהמליצה, בין היתר, על הקמתה של רשות עצמאית אשר תפקח על תעריפי החשמל. תעריפים אלה נקבעו באותה העת על-ידי שר האוצר ושר האנרגיה והתשתית מכוח חוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה), התשמ"ו-1985. בעקבות המלצותיה של ועדת ורדי מינה שר האנרגיה והתשתית צוות מקצועי בראשותו של פרופ' דניאל צ'מנסקי (להלן: צוות צ'מנסקי) על-מנת שיבחן את היערכותו של משרד האנרגיה והתשתית לארגון מחדש של משק החשמל בישראל לאחר תום תקופת הזיכיון, וצוות זה המליץ אף הוא על הקמתה של רשות עצמאית כאמור. בהתבסס על המלצותיהם של ועדת ורדי וצוות צ'מנסקי החליטה הממשלה במאי 1995 להטיל על שר האנרגיה והתשתית, שר האוצר ושר המשפטים להביא לאישור הממשלה הצעת חוק למבנה משק החשמל אשר יחליף את פקודת זיכיונות החשמל משנת 1927 ויעגן בחוק את מעמדה המשפטי של רשות החשמל. בשנת 1996 נחקק חוק משק החשמל בו עוגן מעמדה של רשות החשמל כמי שמופקדת, בין היתר, על קביעת תעריפי החשמל ועל קביעת אמות המידה לרמת השירות שיינתן לציבור על-ידי בעלי רישיון להולכה וחלוקה של חשמל. כמו כן בשנת 2005 הוקנתה לרשות החשמל סמכות להעניק רישיונות לפי חוק משק החשמל ולפקח על מילוי התנאים שנקבעו בהם.

2. ביום 31.7.2015 פרסם משרד האוצר את טיוטת הצעת תקציב המדינה לשנים 2016-2015 - שינויים מבניים (להלן: טיוטת הצעת התקציב) ובה הצעות החקיקה האמורות להיכלל בחוק ההסדרים. אחת ההצעות הללו נגעה לרפורמה ברשות החשמל ולפיה הוצע להקים במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן: משרד האנרגיה) "רשות חשמל מאוחדת" שתמזג לגוף אחד את רשות החשמל ואת המחלקה הרלוונטית במשרד האנרגיה (להלן: מינהל החשמל). גוף זה, כך הוצע, יפעל בהתאם למדיניותו של שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן: שר האנרגיה או השר) ולמדיניות הממשלה בתחומי משק החשמל. על-פי דברי ההסבר לטיוטת הצעת התקציב, ההצעה למזג את רשות החשמל ומינהל החשמל לגוף אחד נבעה מהביזור הרגולטורי של משק החשמל בישראל שאסדרתו מפוצלת בין שני גורמים נפרדים – מנהל החשמל ורשות החשמל – באופן הגורם לחוסר אחידות ב"קול" שמשמיע הרגולטור וכתוצאה מכך גדֵל הסיכון למשקיעים וקטֵן מספר השחקנים בשוק החשמל והתחרות בו נפגעת. סמוך לאחר פרסום טיוטת הצעת התקציב, ביום 5.8.2015, החליטה הממשלה להקים במשרד האנרגיה רשות חשמל מאוחדת (להלן: הרשות החדשה) וכן החליטה כי שר האנרגיה יבחן בוועדת שירות המדינה, כמשמעותה בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן: חוק שירות המדינה), את האפשרות להחיל לעניין מינויו של "מנהל מנהלת להקמת הרשות" – שיהפוך לראש הרשות החדשה לאחר כינונה – פטור מלא מחובת מכרז לפי סעיף 21 לחוק שירות המדינה (להלן: החלטת הממשלה).

3. כחודש ימים לאחר פרסום טיוטת הצעת התקציב, הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק תקציב המדינה לשנים 2016-2015, התשע"ו-2015 ולצדה, בין היתר, הצעת חוק ההסדרים אשר כללה בפרק ח' את הרפורמה המוצעת ברשות החשמל וזאת בנוסח זהה לעקרונות שהופיעו בהחלטת הממשלה (להלן: פרק החשמל או הרפורמה ברשות החשמל). היקף תיקוני החקיקה שנכללו בהצעת חוק ההסדרים היה מצומצם מזה שנכלל בה תחילה ובמסמך שפרסם בהקשר זה היועץ המשפטי לכנסת ביום 25.8.2015 פורטו ההסכמות שהושגו בנדון בין יו"ר הכנסת ושר האוצר. כמו כן צוין באותו מסמך כי הרפורמה ברשות החשמל (וכן שני נושאים נוספים שאינם מענייננו) תפוצל להליך חקיקה רגיל לאחר אישורה בקריאה ראשונה במליאת הכנסת ובכפוף להסכמת שר האוצר ושר האנרגיה. ביום 2.9.2015 אושרו הצעות החוק בקריאה ראשונה במליאת הכנסת ובהמשך אותו היום התכנסה ועדת הכנסת על-מנת לדון בניתוב פרקי הצעות החוק בין וועדות הכנסת השונות ובהוצאת פרקים מסוימים מתוך הצעות החוק והעברתם להליך חקיקה רגיל. ימים ספורים לאחר מכן שבה ועדת הכנסת והתכנסה על-מנת להשלים את ניתובם של פרקי הצעות החוק לרבות הפרק העוסק ברפורמה ברשות החשמל, והחליטה שלא לפצל את פרק החשמל מהצעת חוק ההסדרים אלא להעבירו לדיון ב"וועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית" בראשות חבר הכנסת אלי כהן. באותה ישיבה אף הוחלט לשנות את שמה של הוועדה הנ"ל ל"ועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ובסעיפים מהצעת חוק התכנית הכלכלית" (להלן: הוועדה או הוועדה המיוחדת). יו"ר ועדת הכלכלה של הכנסת – חבר הכנסת איתן כבל – שהשתתף בישיבתה זו של ועדת הכנסת הביע בה את הסתייגותו מהעברת הדיון בפרק החשמל אל הוועדה המיוחדת בנימוק שהרפורמה צריכה להידון בוועדת הכלכלה בראשותו משום שזוהי "האכסניה" הטבעית לאותו דיון. לטענתו העברת הדיון ברפורמה לוועדה המיוחדת נעשתה משום שהוא סירב לבקשתו של שר האנרגיה להעביר את הרפורמה "as is" בוועדת הכלכלה. בהמשך אותו היום אישרה מליאת הכנסת את המלצותיה של ועדת הכנסת בנוגע להצעת חוק ההסדרים, לרבות השינוי בשמה ובסמכויותיה של הוועדה המיוחדת.

4. הוועדה המיוחדת קיימה חמש או שש ישיבות בנוגע לרפורמה ברשות החשמל (בין התאריכים 13.10.2015 ל-4.11.2015), אשר במהלכן הוצגו הרפורמה והטעמים העומדים ביסודה וכן נשמעו עמדותיהם של הגורמים המתנגדים לרפורמה ובהם, בין היתר, המשיבה 7 בבג"ץ 8612/15, שכיהנה כיו"ר רשות החשמל (להלן: עו"ד פרקש-הכהן), העותרים בשתי העתירות שבפנינו וכן גורמים נוספים שפנו לוועדה המיוחדת בכתב. בעקבות הערותיהם של חברי הכנסת אף קיימו נציגי הממשלה ביום 21.10.2015 ישיבה בנוגע לרפורמה עם היועצת המשפטית של הוועדה המיוחדת (המשמשת גם כיועצת המשפטית של ועדת הכלכלה) ולאחר אותה ישיבה העבירו נציגי הממשלה לוועדה נוסח מעודכן של פרק החשמל. נוסח מעודכן זה נדון בוועדה בשלושה דיונים שקיימה (בימים 3.11.2015 ו-4.11.2015). בדיון האחרון שהתקיים ביום 4.11.2015 אושר פרק החשמל בוועדה המיוחדת וכשבועיים לאחר מכן אושר חוק ההסדרים במליאת הכנסת בקריאה שנייה ושלישית ועמו הרפורמה ברשות החשמל, בנוסח המעודכן שאותו אישרה, כאמור, הוועדה. פרק החשמל פורסם ברשומות ביום 30.11.2015 ויומיים לאחר מכן, ביום 2.12.2015, פרסמה לשכת שר האנרגיה הודעה כי שר האנרגיה החליט למנות את מר נח הקר, סגן הממונה על התקציבים באוצר, לתפקיד יושב ראש הרשות החדשה לאחר התייעצות שקיים עם שר האוצר מר משה כחלון.