ביהמ"ש העליון: רשות מקומית רשאית לגבות רטרואקטיבית הפרשי הצמדה להיטלי ביוב

הנשיאה ד' ביניש:

           האם על פי פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) או חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן: חוק הביוב) נתונה לרשות מקומית סמכות לחוקק באופן רטרואקטיבי חוקי עזר המאשררים גבייתם של הפרשי הצמדה? זו היא השאלה העומדת להכרעתנו בפסק הדין המשלים בדיון נוסף זה.

           כבר בפתח הדברים נציין כי בנסיבות העניין - כפי שהונחו לפנינו - הגענו למסקנה כי אכן חוקי העזר הנדונים הותקנו בסמכות.

העובדות

1.        העובדות הצריכות לעניין סוכמו בפסק הדין החלקי בדיון נוסף זה מיום 21.5.2003 (להלן: פסק הדין החלקי), בעניינו נרחיב עוד בהמשך, ולמען הנוחות נשוב ונציגן בקצרה.

           חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשמ"ד-1983 (להלן: חוק עזר ביוב המקורי) פורסם בדצמבר 1983, וקבע היטל ביוב. הבסיס לחישוב תעריפי הביוב בחוק העזר היה עלויות התקנת תשתית הביוב בחודש מארס 1983. חרף זאת, בשל טעות הוצמדו התעריפים בחוק העזר למדד אוקטובר 1983. בכך נשמטו מחוק העזר שמונה חודשי הצמדה. למרות טעות זו, ובניגוד לאמור בחוק העזר, גבתה המשיבה 3 (להלן: עיריית ראשון לציון או העירייה) את ההיטלים כשהם מוצמדים למדד מארס 1983, לפי ערכם הריאלי. בחודש יוני 1984 החליטה העירייה לעבור ממנגנון הצמדה רבעוני של תעריפי ההיטל למנגנון הצמדה חודשי. שינוי זה בוצע באמצעות חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד), התשמ"ד-1984 (להלן: חוק עזר ההצמדה המקורי). גם בחוק זה נפלה טעות, שכן במקום להצמיד את תעריפי ההיטל בחוק העזר למדד אפריל 1984, ובכך לשמור על רצף הצמדה, הוצמדו התעריפים למדד יוני 1984. בכך נשמטו שלושה חודשי הצמדה נוספים. למרות טעות זו, ובניגוד לאמור בחוק העזר, גבתה העירייה את תעריפי ההיטל כשהם מוצמדים למדד אפריל 1984, לפי ערכם הריאלי של תעריפי ההיטל.

           בחודש ספטמבר 1993 פנתה העותרת בדנג"ץ 9411/00 (להלן: ארקו או העותרת) לעיריית ראשון לציון, בבקשה לקבל היתר בנייה להקמת מפעל לתעשייה. בעקבות הגשת הבקשה הוציאה העירייה לעותרת דרישות תשלום, בין היתר בגין ביוב ותיעול. העותרת שילמה את הסכום אשר נדרש ממנה, אולם בהמשך, משהגיעה למסקנה כי שילמה ביתר, הגישה לבית משפט השלום תביעה נגד העירייה להחזרת הסכום העודף. עקב כך התגלתה לעירייה הטעות שנפלה בחוקי העזר המקוריים. על מנת לרפא את הטעות, ובכך להשמיט את הבסיס מטענותיהם של ארקו ושל תושבים נוספים לעניין התשלום ביתר, חוקקה העירייה שני חוקי עזר חדשים (להלן: חוקי העזר המתקנים). הראשון, חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשנ"ה-1995 (להלן: חוק עזר ביוב המתקן), אשר תחילתו נקבעה ליום 30.12.1983, קבע כי תעריפי הביוב בחוק עזר ביוב המקורי יוצמדו למדד חודש מארס 1983; השני, חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד) (תיקון), התשנ"ה-1995 (להלן: חוק עזר ההצמדה המתקן), אשר תחילתו נקבעה ליום 24.9.1984, קבע כי תעריפי הביוב בחוק עזר ההצמדה המקורי יוצמדו למדד ינואר 1984. יצויין, כי אף בחוק עזר ההצמדה המתקן נפלה טעות, בכך שהצמיד את תעריפי הביוב למדד ינואר 1984, בעוד שדי היה בהצמדתם למדד אפריל 1984 לשם תיקון הטעות שנפלה בחוק העזר המקורי. כעולה מפסק הדין החלקי, העירייה הודיעה לבית המשפט על הסכמתה לתקן טעות אחרונה זו, כך שסוגיה זו אינה עומדת עוד להכרעתנו.

           בעקבות חקיקת שני חוקי העזר המתקנים הוגשה לבית משפט זה העתירה נשוא דיון הנוסף שלפנינו (בג"ץ 1149/95 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ"ד נד(5) 547 (2000)), אשר דנה בשאלת תוקפם של חוקי העזר המתקנים.

פסק הדין בעתירה המקורית

2.        ביום 7.12.2000 ניתן פסק הדין בבג"ץ 1149/95, אשר דחה ברוב דעות את העתירה (להלן: פסק הדין בעתירה המקורית או פסק הדין בבג"ץ 1149/95). דעת הרוב (השופטת ט' שטרסברג-כהן אליה הצטרף השופט י' קדמי) הבהירה כי על מנת לבחון את תוקפם של חוקי העזר המתקנים יש לצלוח שני שלבים. ראשית, יש לבחון האם החוק המסמיך הקנה לרשות סמכות לחוקק חקיקת משנה רטרואקטיבית, כאשר בעניין זה חלה חזקה פרשנית כנגד החלה למפרע. רק אם המסקנה כי הרשות היתה מוסמכת לחוקק חקיקת משנה למפרע, יש לעבור לשלב השני, אשר במסגרתו תיבחן סבירותה ומידתיותה של ההחלה למפרע. בשאלת הסמכות קבעה השופטת שטרסברג-כהן כי אין בפקודת העיריות או בחוק הביוב, אשר מכוחם הותקנו חוקי העזר (להלן: החוקים המסמיכים), הסמכה מפורשת לחקיקת חוקי עזר רטרואקטיביים. השופטת שטרסברג-כהן לא נדרשה לשאלה אם קיימת בחוקים אלה הסמכה משתמעת לחקיקת חוקי עזר כאמור, שכן לגישתה ניתן למצוא הסמכה משתמעת בסעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981 (להלן: חוק הפרשנות). לאור קביעתה זו, ומשמצאה כי קיימת סמכות משתמעת לחקיקת חוקי העזר למפרע, עברה השופטת שטרסברג-כהן לבחינת השלב השני, ובמסגרתו קבעה כי בנסיבות המקרה עומדים חוקי העזר הן במבחן הסבירות והן במבחן המידתיות. נוכח מסקנה זו, קבעה כי אין מקום להכריז על חוקי העזר המתקנים כבטלים, וכי יש לדחות את העתירה.

           המשנה לנשיא ש' לוין, אשר היה בדעת מיעוט, לא נדרש לשאלת החלת חוקי העזר המתקנים למפרע. זאת, מאחר שלגישתו הרשות לא היתה רשאית להגדיל את שיעורי היטלי הביוב ללא קיומה של תשתית עובדתית המצדיקה הגדלה זו, בהתאם לפרמטרים שנקבעו בחוק הביוב. לשיטתו של המשנה לנשיא לוין, מאחר שחוק הביוב התיר למחוקק המשנה להטיל היטל ביוב רק לשם כיסוי הוצאותיה של הרשות בהתקנת הביוב או בקנייתו, נדרשו המשיבים להציג את התשתית שעל יסודה ראו להגדיל את שיעורי היטל הביוב, אולם לא עשו כן. בנסיבות אלה, מצא המשנה לנשיא לוין כי דין העתירה להתקבל.

3.        נגד פסק הדין          בעתירה המקורית הוגשו שתי עתירות לדיון נוסף (דנג"ץ 9411/00 ודנג"ץ 5/01 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ"ד נז(5) 673 (2003)). ביום 20.3.2001 הורה השופט א' מצא "על קיום דיון נוסף בשאלה אחת ויחידה והיא, אם בסעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, קיימת הסמכה - למצער משתמעת - לתיקון בחקיקת משנה תוך מתן תוקף רטרואקטיבי להוראות המתוקנות".

פסק הדין החלקי בדיון הנוסף

4.        ביום 21.5.2003 ניתן פסק הדין החלקי בדיון הנוסף, בהרכב של שבעה שופטים. הנשיא א' ברק (אליו הצטרפו המשנה לנשיא ש' לוין, והשופטים ת' אור, א' מצא, מ' חשין וד' ביניש) קבע בפסק דינו כי אין לעגן בסעיף 15 לחוק הפרשנות את סמכותה הכללית של העירייה לחוקק חקיקת משנה מתקנת בעלת תוקף למפרע. הנשיא ברק הגיע למסקנתו זו משלושה טעמים: ראשית, קבע כי סעיף 15 לחוק הפרשנות לא נועד לעסוק בשאלת התחולה של נורמות בזמן, ומכאן שאין להסיק ממנו במשתמע כל הסדר בעניין זה; שנית, קבע כי אף לו נועד סעיף 15 לחוק הפרשנות להסדיר במשתמע את תחולתה של חקיקת משנה מתקנת בזמן, הרי שיש לפרש את הסעיף על פי תכליתו. זאת, תוך התחשבות בחזקה כי תכליתה של כל הוראה, ובגדר כך גם הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות, הינה כי לנורמות משפטיות לא תהא תחולה למפרע. הנשיא ברק קבע כי אין בתכלית המונחת ביסוד סעיף 15 לחוק הפרשנות כל נתונים המצביעים על סתירתה של החזקה נגד תחולה למפרע, וכי סתירה זו צריכה להיעשות במסגרת תכליתו המיוחדת של כל חוק וחוק; שלישית, קבע הנשיא ברק כי מיקומה של הסמכות לחקיקת משנה רטרואקטיבית בהוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות יוצרת הבחנה בין חקיקת משנה המתקנת חקיקת משנה קודמת - ואשר חוסה בצילו של סעיף 15 - לבין חקיקת משנה חדשה, שאין בה משום שינוי לחקיקת משנה קודמת וככזו אינה נופלת לגדרי סעיף 15. לגישת הנשיא ברק, אין בהבחנה זו היגיון פנימי, ויש להחיל דין זהה על שני המקרים. בהתאם לדברים אלה, קבע הנשיא ברק כי סעיף 15 לחוק הפרשנות אינו מהווה מקור המסמיך את העירייה לחוקק חקיקת משנה מתקנת בעלת תוקף למפרע. לשיטתו, סמכות כזו יכולה לצמוח רק מפירושו של החוק המסמיך הספציפי. השופטת ט' שטרסברג-כהן, בדעת מיעוט, נותרה בעמדתה, כפי שהובעה בפסק הדין בעתירה המקורית, לפיה בנסיבותיו החריגות של המקרה, ניתן וראוי להעמיד את חוקי העזר המתקנים בחזקת חוקיותם, וזאת תוך היעזרות בסעיף 15 לחוק הפרשנות.

           בעקבות התוצאה אליה הגיע הנשיא ברק, ומאחר שהשאלה האם החוקים המסמיכים המיוחדים - פקודת העיריות או חוק הביוב (להלן: החוקים המסמיכים) - מקימים לעירייה סמכות לחקיקת חוקי עזר רטרואקטיביים לא נבחנה במסגרת פסק הדין החלקי, הורה הנשיא ברק לצדדים להגיש סיכומים משלימים בסוגיה זו, היא הסוגיה נשוא פסק דין משלים זה, ואל בחינתה נעבור כעת.

התשתית הנורמטיבית החוקתית

נקודת המוצא הדיונית - חזקת אי-תחולתו למפרע של דבר חקיקה

5.        חזקה היא במשפטנו כי ככלל, תכליתו של דבר חקיקה הינה לצפות פני עתיד, ואין הוא חל למפרע. חזקה זו, חזקת אי-הרטרואקטיביות של החקיקה, מושרשת היא בעקרונות היסוד של משפטנו משכבר הימים (ראו: ע"א 27/64 בדר נ' לשכת עורכי הדין - בישראל, פ"ד יח(1) 295, 300 (1964); רע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי (טרם פורסם, 20.6.2005), בפסקה 15 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; רע"א 7028/00 אי.בי.אי ניהול קרנות נאמנות (1978) בע"מ נ' אלסינט בע"מ (טרם פורסם, 14.12.2006), בפסקה 13 לפסק דינו של הנשיא ברק (להלן: פרשת אלסינט); בג"ץ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נט(4) 241, 258 (2004); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני - פרשנות החקיקה (1993) 617-619; רענן הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי(1996) 203-204)). הטעם שביסוד חזקה זו הינו כי "חקיקה למפרע פוגעת בתפיסות יסוד חוקתיות. היא פוגעת בעקרון שלטון החוק, בוודאות המשפט ובביטחון הציבור בו. היא פוגעת בעקרונות היסוד של צדק ושל הגינות ובאמון הציבור במוסדות השלטון" (עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765, 777 (1992). ראו גם פרשת אלסינט, בפסקה 13 לפסק הדין; רובינשטיין ומדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך ראשון 311 (מהדורה שישית, 2005) (להלן: רובינשטיין ומדינה)).

6.        בכל הנוגע לתוקפה של חקיקת משנה רטרואקטיבית חלה התפתחות בגישת המשפט בשיטתנו. בעבר על רקע המסורת שקיבלנו מהמשפט המקובל האנגלי, נהגה ההלכה לפיה מחוקק המשנה מוסמך לחוקק חקיקת משנה בעלת תחולה למפרע, ובלבד שהחוק המסמיך לא אסר זאת, במפורש או מכללא. בהתאם לכך, המבחן העיקרי על פיו נבחן תוקפה של חקיקת משנה היה מבחן הסבירות (ראו: בג"ץ 21/51 ביננבוים נ' עירית תל-אביב, פ"ד ו(1) 375, 385-386 (1952); ע"א 311/57 היועץ המשפטי לממשלה נ' מ. דיזינגוף ושות' (שיט) בע"מ, פ"ד יג(2) 1026, 1030-1031 (1959); בג"ץ 338/81 אלוף (מיל') בוצר נ' ממשלת ישראל, פ"ד לו(1) 185, 191 (1981); בג"ץ 1827/92 התאחדות התעשיינים בישראל נ' שר האוצר, פ"ד מו(4) 368, 385 (1992)). האות לשינויה של הלכה זו ניתן בפסק דינו של השופט י' זמיר בבג"ץ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נ(3) 837, 859-865 (1996) (להלן: פרשת רשות שדות התעופה). בפסק דין זה אמנם היה השופט זמיר בדעת יחיד, אולם בהמשך אומצה גישתו והייתה להלכה (ראו: בג"ץ 4275/94 הבורסה לניירות ערך בתל-אביב בע"מ נ' א' ת' ניהול מאגר הספרות התורנית בע"מ, פ"ד נ(5) 485, 515-516 (1997) (להלן: עניין הבורסה לניירות ערך); בג"ץ 7691/95 שגיא נ' ממשלת ישראל, פ"ד נב(5) 577 (1998) (להלן: פרשת שגיא); בג"ץ 5290/97 עזרא - תנועת הנוער החרדי לאומי בא"י נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 410, 421-422 (1997) (להלן: פרשת עזרא); רובינשטיין ומדינה, בעמ' 312). על פי הלכה זו, כשם שחזקה על המחוקק שלא התכוון להקנות לחוק תוקף למפרע, כך חזקה שלא התכוון להסמיך את הרשות המנהלית לחוקק חקיקת משנה בעלת תוקף למפרע. משכך, למחוקק המשנה ניתנה סמכות לחוקק חקיקת משנה רטרואקטיבית, רק אם ניתן להצביע על קיומה של הסמכה בחוק הראשי, במפורש או מכללא, באופן המעיד על סתירתה של חזקת אי הרטרואקטיבית. רק לאחר שצלח מחוקק המשנה את שלב בדיקת הסמכות, יש להמשיך ולבדוק אם חקיקת המשנה עומדת גם במבחן הסבירות (ראו עניין שגיא, 597-598).