ביהמ"ש העליון: הרשות הפלסטינית לא חסינה מפני תביעות של גופים ישראליים

1.        המערערת הינה עמותה שעסקה ברכישת קרקעות באזור יהודה ושומרון. המערערת ביצעה שלוש עסקאות של רכישת מקרקעין מאדמות כפר המצוי באזור A בשטחי יהודה ושומרון. העסקאות נחתמו על סמך הצהרת מוכתר הכפר בדבר בעלותם של המוכרים באדמות, הצהרות שהתגלו ככוזבות, ולפיכך לא בוצעו העסקאות בסופו של דבר. המערערת תבעה את המוכתר וביקשה, בין היתר, כי הכספים ששילמה עבור האדמות יושבו לה. ביום 27.9.00 ניתן פסק דינו של בית המשפט המחוזי בתל-אביב אשר קיבל את התביעה וחייב את עזבונו של המוכתר, אשר נפטר בינתיים, בסכומים האמורים. העיזבון לא שילם את הסכומים בהם חויב והמערערת ביקשה להוציא את פסק הדין לפועל.

2.        ההוצאה לפועל באזור A מצויה כיום תחת ההסדרה של הסכם הביניים שנחתם בין ישראל לבין הרשות הפלשתינית ביום 28.9.95. בנספח המשפטי להסכם נקבע כי ישראל והמועצה הפלשתינית יאכפו פסקי דין שניתנו על ידי גופים שיפוטיים של כל אחד מן הצדדים כאילו ניתנו על ידי גופים שיפוטיים שלהן. המערערת טוענת שבפועל הרשות הפלשתינית אינה אוכפת פסקי דין שניתנו בישראל. לפיכך הגישה המערערת תביעה לבית המשפט המחוזי בירושלים נגד מדינת ישראל, הממונה על העזרה המשפטית ושר המשפטים, וכן נגד הרשות הפלשתינית, בה דרשה מגורמים אלו לשפותה בגין הנזקים שנגרמו לה.

           המשיבה 4 (להלן: המשיבה או הרשות) הגישה בקשה למחיקת התביעה על הסף. בית המשפט המחוזי (כב' השופט ב' אוקון) נענה ביום 23.4.06 לבקשה ודחה את התובענה על הסף. מכאן הערעור שבפנינו.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

3.        בית המשפט קבע כי הסכם הביניים שינה את מעמדה של הרשות הפלשתינית בדין הישראלי, וזאת מעצם ההכרה בסמכותה בחלקים מתוך השטחים המוחזקים. למעשה, קבע בית המשפט, רכשה הרשות הפלשתינית מעמד של גוף מעין ריבוני השולט בפועל על חלק ארץ מדיני, והיא עונה על עיקרי הדרישות המרכיבות מדינה - ובהן טריטוריה, אוכלוסיה וממשלה. על אף שהרשות אינה מוכרת על ידי מרבית מדינות העולם כמדינה, סבר בית המשפט כי שאלת ההכרה היא בעלת משמעות דקלרטיבית בעיקרה. המשמעות היא, על-פי בית המשפט, כי יחול על הרשות הכלל הנוהג במשפט הבינלאומי המנהגי לפיו "אין כפייה בין שווים", דהיינו מדינה ריבונית אחת איננה שולטת על גוף ריבוני אחר ואיננה שופטת אותו.

           בית המשפט קבע כי אינה קיימת עילת תביעה בעקבות השינוי בדין שהתחולל לאחר החתימה על הסכם הביניים ובעקבות חקיקת חוק יישום הסכם הביניים בדבר הגדה המערבית ורצועת עזה (סמכות שיפוט והוראות אחרות) (תיקוני חקיקה), התשנ"ו-1996 (להלן: חוקי היישום), שכן פעולות חקיקה הנעשות בישראל אינן מצמיחות כשלעצמן עילת תביעה. כמו כן נקבע כי אין לומר כי חוקי היישום פוגעים  בזכויות יסוד שיש למערערת, שכן מי שמבצע עסקאות מקרקעין באזור הנתון לשליטת הממשל הצבאי, אשר מעמדם המשפטי טרם הוסדר סופית, לוקח על עצמו סיכון מלכתחילה.

           באשר לרשות הפלשתינית נקבע כי העובדה שנקבע שיש לה חסינות מהיותה מעין ריבון, אינה חוסמת תביעות נגדה בישראל אלא אם כן מדובר בעניין בו פעלה הרשות כריבון. בית המשפט קבע כי הוצאה לפועל של פסק דין היא תחום מובהק של פעולה ריבונית הנבדלת מפעולה במישור הפרטי. לפיכך לא ניתן לתבוע את הרשות על יסוד זה. בית המשפט ציין כי אפילו יניח כי ניתן לפתוח בהליך זה, הרי שלא ניתן לטעון שהרשות התרשלה כלפי המערערת, כאשר עמדה על יישום כללי ריבונות המונעים הוצאה לפועל ב"חיוג ישיר". באשר לעילת הפרת חובה חקוקה, הרי שהחוקים שנחקקו בישראל לצורך יישום הסכם הביניים אינם מחילים חובות על הרשות ולכן אין עילה זו יכולה להישמע. עילה נוספת שהועלתה על ידי המערערת, שעניינה בבחינת הסכם הביניים כחוזה לטובת צד שלישי, נדחתה אף היא על ידי בית המשפט בטענה כי אין לראות בהסכם משום חוזה לטובת תושבי ישראל. טענותיה של המערערת כנגד מדינת ישראל ובעלי תפקידים בה נדחו אף הן.            

טענות המערערת

4.        ראשית יצוין כי עובר לדיון בעניין זה הגישה המערערת בקשה בהסכמה למחיקת הערעור נגד משיבים 1-3 ללא צו להוצאות. לבקשה זו ראינו לנכון להיענות. לפיכך נותר לדון בערעור המופנה נגד הרשות הפלשתינית.

5.        המערערת מציינת כי לאחר מתן פסק הדין בעניין זה, ניתן פסק דינו של בית משפט זה ברע"א 4060/03 הרשות הפלשתינית נ' דיין (לא פורסם, 17.7.07) (להלן: עניין דיין), אשר איחד מספר תביעות נזיקין נגד הרשות הפלשתינית שהעלו שאלות משותפות. לטענת המערערת, בעניין דיין אימץ בית משפט זה את דעת שופטי הרוב של בית המשפט המחוזי, לפיה תחולת החסינות הריבונית העקרונית לגבי הרשות הפלשתינית תוכרע בכל מקרה ומקרה על פי תעודת שר חוץ שתוגש לבית המשפט הדן בעניין. לפיכך סבורה המערערת כי דין פסק דינו של בית משפט קמא להתבטל ויש להחזיר את הדיון לבחינת העניין בהתאם להלכת דיין. לטענתה, אף המשיבה טענה בעניין אחר כי נפסק על ידי בית משפט זה כי תעודת שר חוץ בכל עניין ועניין היא שתכריע בשאלת החסינות. המערערת מוסיפה וטוענת כי הכרעתו של בית המשפט המחוזי בעניין דיין יוצרת השתק פלוגתא אף לטובת המערערת, ולפיכך לא היה רשאי בית המשפט המחוזי לדון בסוגיה זו שנית. כן היא טוענת כי בית המשפט דן בסוגיה בחוסר סמכות, שכן הטענה כלל לא הועלתה על ידי המשיבה, וכאשר הדיון בסוגיה זו נמסר להרכב שדן בעניין דיין אשר איחד 15 תביעות שהעלו את אותה סוגיה.

           אף לגופו של עניין טוענת המערערת כי למשיבה אין חסינות ריבונית, ותומכת טענתה זו בהצעת חוק חסינות מדינות זרות, התשס"ו-2006 ובכללי המשפט הבינלאומי. לטענתה, תהליך ההתנתקות לא שינה את מצבה של הרשות לעניין זה. לחלופין טוענת המערערת כי אף אם יקבע כי לרשות ישנה חסינות ריבונית הרי שאין להכיר בחסינותה כנגד תביעות נזיקין. המערערת מציינת כי בית המשפט המחוזי לא דן בעילת התביעה המרכזית שהעלתה נגד הרשות, שעניינה סירוב המשיבה לאכוף את פסק הדין נשוא ההליך. כן היא טוענת כנגד קביעותיו של בית משפט קמא בעניין שאר עילות התביעה.     

טענות המשיבים

6.        המשיבה טוענת מנגד כי פסק דינו של בית משפט זה בעניין דיין כלל לא הכריע בסוגיית החסינות הריבונית של הרשות אלא קבע כי הדרך פתוחה בפני הנתבעים להשמיע את מכלול טיעוניהם בפני הערכאות המבררות. לטענתה, פסק דינו של בית המשפט המחוזי ניתן בסמכות ואין מקום לקבוע כי פסק דינו של בית משפט באותה ערכאה בעניין אחר גובר על פסק דין זה. כן היא טוענת כי ההכרעה בסוגיית החסינות ניתנה לצורך הכרעה בשאלות שעלו בכתב התביעה המקורי וכן מכוח סמכותו הטבועה של בית המשפט. המשיבה דוחה את טענת המערערת בדבר קיומו של השתק פלוגתא.

           אף לגופו של עניין טוענת המשיבה כי חלה עליה חסינות ריבון זר. טענה זו היא מבססת על דו"ח הועדה הציבורית להכנת חוק חסינות מדינות זרות (משרד המשפטים, משרד החוץ, 2005). כן היא טוענת כי המעשים בגינם מתבקשת קביעת אחריותה של הרשות בתביעתה של המערערת הינם מעשים בעלי אופי מדיני ושלטוני מובהק ולפיכך מוקנית להם חסינות מפני תביעות בהליכים אזרחיים המתנהלים בפני ערכאות משפטיות של מדינה זרה. מכל מקום, טוענת המשיבה, כי בית המשפט הוציא מלפניו פסק דין סופי הדוחה את עילות התביעה של המערערת, ולפיכך ממילא אין מקום להחזיר אליו את הדיון בשאלת החסינות. לעניין עילות התביעה שהועלו נגדה טוענת הרשות כי הסכמי הביניים לא אומצו בחקיקה פנימית של המחוקק הישראלי, ולפיכך הם אינם מקימים עילות תביעה בגין הפרתם כנגד המערערת, ומכל מקום הם אינם מקימים עילת תביעה למי שאינו צד להם. המשיבה אף דוחה את טענת המערערת בדבר היותם של ההסכמים הסכמים לטובת צד שלישי, וטוענת כי אף חוקי היישום אינם מעניקים עילות תביעה למערערת. אף העילה של הפרת חובה חקוקה אינה מתקיימת כלפי המשיבה לטענתה, שכן חוק היישום מחילים חובות רק על מדינת ישראל וגופיה ולא על הרשות.  

7.        מאחר שהערעור כנגד המשיבים 1-3 נמחק בהסכמת הצדדים, כאמור, לא אביא את טענותיהם בערעור, מלבד התייחסותם לבקשת המערערת לבטל את פסק הדין של בית משפט קמא לאור ההלכה שנפסקה בעניין דיין. המשיבים 1-3 טוענים כי יש להיענות לבקשה זו ככל שהיא נוגעת לדיון בעניינה של הרשות. לטענתם, בנסיבות בהן המערערת היתה אף משיבה בעניין דיין, הושאר על כנו פסק דינו של בית המשפט המחוזי בעניין בחינת הסוגיה באמצעות תעודת שר חוץ, וכאשר לא נשמעה בפני בית משפט קמא עמדת המדינה ועמדתו העקרונית של היועץ המשפטי לממשלה בסוגיה, יש מקום לבטל את פסק הדין ולברר את סוגיית החסינות בהתאם לדרך שהותוותה על ידי בית המשפט המחוזי בעניין דיין.  

דיון

8.        אומר כבר כעת כי לטעמי צודקת המערערת כי יש לבטל את פסק דינו של בית המשפט המחוזי בעניין דנן ולהחזיר את הדיון לבית משפט קמא. למסקנה זו הגעתי על סמך ההליכים שהתנהלו בעניין דיין. לצורך הבהרת העניין אסקור בקצרה את ההליכים שהתנהלו באותו עניין, ככל שהם נוגעים לעניין שבפנינו, ואת ההליכים שהתנהלו בתיק דנן, ואבהיר כיצד יש בהם לטעמי להוביל למסקנה כי יש לבטל את פסק הדין. לבסוף אתייחס לטענת המשיבה לפיה ממילא נדחו עילות התביעה שהועלו על ידי המערערת בפסק דינו של בית המשפט המחוזי.

ההליכים בתיק דנן ובעניין דיין