הנשיאה ד' ביניש:
שתי העתירות שלפנינו מופנות כנגד תכנית המתאר המחוזית תמ"מ 47/1 (להלן: תמ"מ 47/1 או התכנית) שנועדה להביא להקמתה של שכונת מגורים חדשה באזור גבעת מצפה נפתוח שבסמוך לשכונת רמות בירושלים. האם אושרה התכנית כדין, זו ההכרעה שהונחה לפתחנו.
רקע עובדתי והשתלשלות ההליכים
1. העתירות הוגשו על ידי גורמים שונים המתנגדים להקמת השכונה החדשה מטעמים סביבתיים - ובהם תושבי שכונת רמות וארגונים שונים - והן תוקפות את תמ"מ 47/1 מטעמים שהעיקריים שבהם יפורטו להלן. תמ"מ 47/1 היא תכנית מתאר מחוזית המשנה את ייעוד הקרקע בשטח של כ-670 דונם באזור גבעת מצפה נפתוח מייעוד של קרקע חקלאית לייעוד של שטח לפיתוח עירוני, והיא נועדה לשם הקמתה במקום של שכונת מגורים הצפויה לכלול כ-2000 יחידות דיור. אין חולק כי מימושה של תמ"מ 47/1 מחייב סטייה (בדרך של "הקלות") מהוראות תמ"א 31 - תכנית מתאר ארצית משולבת לבניה פיתוח ולקליטת עלייה, ומהוראות תמ"א 22 - תכנית מתאר ארצית ליער ולייעור. ביום 23.7.02, לאחר שהוצג בפניה תזכיר בנוגע למיצוי עתודות הקרקע בירושלים כנדרש על פי הוראות תמ"א 31, אישרה הולנת"ע (ועדת המשנה של המועצה הארצית לתכנון ולבניה לנושאים תכנונים עקרוניים) את ההקלה הנדרשת מתמ"א 31 לשם הרחבת השטח העירוני של ירושלים ב-0.5%. כמו כן החליטה הולנת"ע כי המלצת המשיבה 2 בבג"ץ 11745/04 (להלן: הוועדה המחוזית) להפקיד את התכנית תידון בפני המשיבה 1 בבג"ץ 11745/04 (להלן: המועצה הארצית). בנוסף החליטה הולנת"ע כי ההקלה הנדרשת מתמ"א 22 תידון בעת הגשת תכנית המתאר המפורטת 6885, שהוכנה ביחס לשטח הנדון (להלן: התכנית המפורטת), וכי פסגת מצפה נפתוח תישמר כשטח פתוח ככל האפשר. ביום 8.10.02 החליטה המועצה הארצית, לאחר דיון שקיימה בתמ"מ 47/1 לאמץ את החלטת הולנת"ע מיום 23.7.02, ובכלל זה את ההחלטה כי בתכנית המפורטת תישמר פסגת מצפה נפתוח כשטח פתוח ככל האפשר. כן החליטה המועצה הארצית להפקיד את התכנית והסמיכה את הולנת"ע לשמוע התנגדויות ולהחליט בדבר אישור התכנית, וזאת בתנאים מסוימים ובהם קבלת אישור הולקחש"פ (ועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים), שאכן ניתן ביום 20.1.03. ביום 9.3.03 החליטה הוועדה המחוזית להפקיד בתנאים את תכנית 6885, שהיא התכנית המקומית המפורטת שאמורה לחול במצפה נפתוח, ואמנם בחודש ינואר 2008 פורסם כי התכנית המפורטת הופקדה. בישיבה שנערכה ביום 16.9.03 דנה הוועדה המחוזית בהתנגדויות הרבות שהוגשו ביחס לתכנית תמ"מ 47/1 (לתכנית הוגשו כ-4700 התנגדויות), והמליצה לדחותן ולאשר את התכנית. ביום 2.12.03 החליטה המועצה הארצית למנות את אדר' דורון רוהטין (להלן: החוקר) לחוקר לפי סעיף 107א לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה) לשם שמיעת ההתנגדויות. החוקר קיים בחודשים פברואר-מרץ 2004 ארבע ישיבות, שבהן נשמעו ההתנגדויות והתשובות להן. ביום 10.8.04 דנה הולנת"ע בדו"ח שהגיש החוקר בעקבות שמיעת ההתנגדויות ובהמלצותיו, והחליטה לדחות את ההתנגדויות ולאשר את התכנית, תוך אימוץ המלצות החוקר ביחס להתנגדויות בתיקונים מסוימים. נגד החלטה זו של הולנת"ע הוגשו העתירות שלפנינו. ביום 21.4.05 - מספר חודשים לאחר הגשת העתירות - פורסם ברשומות דבר אישורה של תמ"מ 47/1. ביום 27.11.05 אישרה הממשלה את תמ"א 35 - תכנית המתאר הארצית המשולבת לבניה, לפיתוח ולשימור - המחליפה את תמ"א 31, אולם נוכח הוראות המעבר שנקבעו בסעיף 17 לתמ"א 35 הוראות תמ"א 35 אינן חלות בעניינה של תמ"מ 47/1.
בעקבות דיון שהתקיים ביום 26.9.05 (בפני המישנה לנשיא (בדימ') מ' חשין והשופטות ד' ביניש וע' ארבל) הוחלט להוציא צווים על תנאי בשתי העתירות. לאחר שהוגש תצהיר תשובה מטעם המשיבים לשתי העתירות התקיים בפנינו ביום 31.7.06 דיון בהתנגדות לצווים על תנאי. טענות משלימות של הצדדים נשמעו בפנינו ביום 16.9.07.
טענות העותרים
2. בעתירות שלפנינו מעלים העותרים טענות במספר מישורים נגד החלטת הולנת"ע לאשר את תמ"מ 47/1. במישור הסמכות טוענים העותרים כי הולנת"ע חרגה מסמכותה, משום שתמ"מ 47/1 מנוגדת להוראותיהן של שתי תכניות מתאר ארציות - תמ"א 31 ותמ"א 22, וכי הולנת"ע אינה מוסמכת לאשר תכנית מתאר מחוזית בניגוד להוראות תכניות מתאר ארציות. כן מעלים העותרים טענות, הנוגעות לפגמים בהליך, כנגד ההליך שהתקיים לאישור התכנית.
אשר לטענת החריגה מסמכות בשל הסטייה מתכניות המתאר הארציות טוענים העותרים, כי מן התשריטים של תמ"א 31 עולה שמרבית תחום תמ"מ 47/1 מיועד ל"שטח נוף כפרי/פתוח" ו"שטח משאבי טבע". לעומת זאת, תמ"מ 47/1 מייעדת שטח זה ל"שטח לפיתוח עירוני", וייעוד זה, כך טוענים העותרים, נוגד את ייעוד המקרקעין לפי תמ"א 31. בהקשר זה מציינים העותרים כי סעיף 11.1.6 לתקנון תמ"א 31 מאפשר אמנם (בתנאים מסוימים) להרחיב את גבולות השטחים העירוניים על חשבון "שטח נוף כפרי/פתוח", אולם אין אפשרות לפי תמ"א 31 להרחיב שטח עירוני על חשבון שטח שנקבע כ"שטח משאבי טבע". העותרים מוסיפים וטוענים, כי גם אם מתייחסים לשטח של תמ"מ 47/1, כפי שהוא מוגדר בתמ"א 31, רק כ"שטח נוף כפרי/פתוח" ולא כ"שטח משאבי טבע", הרי על-פי סעיף 11.1.6 מותר לולנת"ע לאשר הרחבה של שטח עירוני על חשבון שטח נוף כפרי/פתוח רק לאחר שמוגש לה תזכיר המצביע על מיצוי קרוב של עתודות הקרקע הזמינות בשטח העירוני. תזכיר מעין זה אכן הוגש בשנת 2002 וההערכה שהובאה בו הייתה כי עד לשנת 2020 יוותרו בירושלים עתודות קרקע בהיקף של כ-6000 יחידות דיור בלבד. לטענת העותרים, דו"ח החוקר,שהונח בפני הולנת"ע כמצע לדיון ולהחלטה, לא כלל כל תשובה לטענותיהם כי התזכיר האמור הינו מופרך, שגוי ומוטעה; כן טוענים העותרים כי בפני הולנת"ע לא הוצגו כלל הנתונים וההשגות שהציגו העותרים בנוגע לתזכיר, שעל בסיסם יכולה הייתה הוועדה להפעיל שיקול דעת ולפעול אחרת. יצוין עוד, כי התזכיר האמור הוכן במקור לצורך תכנית המתאר המחוזית 37/1 (להלן: תכנית ספדי), שנועדה להביא לבנייה של אלפי יחידות דיור נוספות בשטחים ממערב לירושלים ושבמקור גבעת מצפה נפתוח נכללה בה. ביום 6.2.07 החליטה המועצה הארצית לבטל את הפקדתה של תכנית ספדי לאחר שהוגש לה דו"ח חדש שהוכן לבקשתה, שמצא כי בירושלים ישנן עתודות בנייה למגורים עד לשנת 2020 בקיבולת ריאלית של למעלה מ-45,000 יחידות דיור. בעקבות החלטה המועצה הארצית טענו העותרים בטיעונים משלימים שנשמעו בפנינו, כי ההחלטה האמורה מוכיחה בדיעבד שהתזכיר שהוכן בשנת 2002 היה שגוי ושההתנגדויות שהוגשו על ידי העותרים לתמ"מ 47/1 בעניין קיום עתודות קרקע חלופיות לא נבחנו לגופן על ידי החוקר או המועצה הארצית.
בכל הנוגע לתמ"א 22 טוענים העותרים כי תכנית מתאר ארצית זו מייעדת חלקים משמעותיים משטח תמ"מ 47/1 ל"יער טבעי לשימור", וכי היער כסימונו בתמ"א 22 משתרע על גבעת מצפה נפתוח על כל היקפה. לפיכך טוענים העותרים, כי עצם הגדרת השטח כ"שטח לפיתוח עירוני" בתמ"מ 47/1 משנה באופן מהותי את ייעודו של השטח האמור ומנוגדת להגדרתו כ"יער טבעי לשימור", וזאת גם אם בתחום השטח העירוני יוותרו חורשות עירוניות או שטחים פתוחים מסוימים. על כן משמעות החלטת הולנת"ע שאישרה את תמ"מ 47/1 היא, לטענת העותרים, שינוי של תמ"א 22. בהקשר זה מציינים העותרים כי לא ננקט במקרה דנן ההליך הקבוע בסעיף 9 לתקנון תמ"א 22 לשינוי ייעוד של שטחי יער ולא נבחנה התקיימות התנאים הקבועים בסעיף 9 לביצוע שינוי ייעוד כאמור.
3. במישור ההליך תוקפים העותרים את החלטת הולנת"ע, שאישרה את התכנית, בשל פגמים שנפלו לטענתם בהליך שקדם לאישור התכנית. בהקשר זה טוענים העותרים כי יש לבטל את ההחלטה האמורה בשל השתתפות אסורה של מתכננת מחוז ירושלים במשרד הפנים בדיון הסגור של הולנת"ע מיום 10.8.04, שבו הוחלט על אישור התכנית. העותרים מציינים בהקשר זה כי הוועדה המחוזית, שמתכננת המחוז נמנית עם חבריה, היא זו שהגישה את התכנית והמליצה על הפקדתה. מתכננת המחוז היא זו שהציגה את התכנית בישיבת הולנת"ע מיום 23.7.02 ובישיבת המועצה הארצית מיום 8.10.02, שהוזכרו לעיל. מתכננת המחוז היא גם זו שהשיבה להתנגדויות לתכנית בשימוע האחרון שנערך בפני החוקר ביום 21.3.04. לפיכך טוענים העותרים, כי מתכננת המחוז הייתה מצויה בניגוד עניינים מוסדי עת השתתפה בדיון הפנימי של הולנת"ע שבו אושרה התכנית, משום שהיא ייצגה, למעשה, את הגוף שיזם את התכנית. כן טוענים העותרים כי השתתפות מתכננת המחוז בדיון הפנימי של הולנת"ע פגעה בזכויותיהם הדיוניות, שכן בניגוד למתכננת המחוז להם לא ניתנה הזדמנות ליטול חלק באותו דיון פנימי ולהתייחס לדו"ח החוקר, וכתוצאה מכך ניתנה למתכננת המחוז עדיפות משמעותית ביותר על המתנגדים, שעמדתם - עמדת ה"אידך גיסא" - לא נשמעה באופן בלתי אמצעי על ידי הולנת"ע. בהקשר זה טוענים העותרים כי זכויותיה הדיוניות של הוועדה המחוזית מוצו במלואן בדיונים הפומביים שנערכו בהתנגדויות.
4. טענות נוספות של העותרים נוגעות לפגמים בדו"ח החוקר ולהסתמכות הולנת"ע על הדו"ח, שהפכה את החלטתה, כך טוענים העותרים, לבלתי סבירה. לטענת העותרים הולנת"ע הקדישה את עיקר תשומת ליבה לנושאים בהם הוצע לסטות מדו"ח החוקר, וכן נדון נושא בו המלצת החוקר ניתנה בדרך של הצעת חלופות. העותרים טוענים כי למעט אותם נושאים אימצה הולנת"ע את המלצות החוקר ללא דיון ענייני, ובכך היא העבירה שלא כדין לחוקר את הסמכויות המהותיות של שמיעת ההתנגדויות וההכרעה בהן והליקויים בדו"ח החוקר הפכו לחלק מהחלטת הולנת"ע. טענות העותרים בהקשר זה מתמקדות בנושאים מהותיים שהועלו שבהתנגדויות, אך לטענתם לא נדונו כלל על ידי החוקר ולא קיבלו מענה בדו"ח שהוכן על ידו. בין היתר טוענים העותרים, כי לא ניתן מענה לטענותיהם כי אין כלל צורך בהרחבת התחום העירוני של ירושלים בשל המצאות די עתודות קרקע לבינוי; כי לא נשקלו שימושים אלטרנטיביים המתאימים יותר לאתר הנדון; וכי דו"ח החוקר לא התייחס לטענותיהם המהותיות בנוגע לפגיעה שתגרום בנייה במצפה נפתוח לערכי טבע מוגנים (ובכלל זה פגיעה במינים מוגנים של צמחים ובעלי חיים, הרס בתי גידול וחסימת מסדרון אקולוגי בעל חשיבות). בנוסף טוענים העותרים, כי החוקר לא התחשב במידה מספקת בחשיבותו של מצפה נפתוח כשטח הפתוח העיקרי המשמש את תושבי שכונת רמות.
טענות המדינה
5. טענותיה של המדינה בתשובה לעתירות נמסרו בתצהיר תשובה שניתן על ידי מר שמאי אסיף, המשמש כמנהל מינהל התכנון במשרד הפנים וכיושב ראש הולנת"ע. במישור הסמכות טוענת המדינה כי הולנת"ע הייתה מוסמכת לאשר את תמ"מ 47/1 מכוח הוראות הגמישות הקבועות בסעיפים 11.1.6 ו-12.5 לתמ"א 31, שלטענת המדינה מסמיכות את הולנת"ע לאשר בתנאים מסוימים תכניות המשנות את ייעודי הקרקע שנקבעו בתמ"א 31.
המדינה טוענת עוד, כי יש לדחות את טענות העותרים בנוגע לתזכיר מיצוי עתודות הקרקע משנת 2002, ולכך שלא ניתן להם להשמיע את טענותיהם בעניין בפני הולנת"ע. לטענת המדינה, טענות העותרים בנוגע לתזכיר נשמעו בפני החוקר שהעביר את מסקנותיו והמלצותיו לולנת"ע שהייתה רשאית לקבלן. הולנת"ע לא הייתה חייבת, כך טוענת המדינה, לשוב ולשמוע את טענות העותרים בעניין התזכיר, שכן אין לאדם זכות שימוע נוספת לאחר שנערך לו כבר שימוע. עוד טוענת המדינה בהקשר זה כי קבלת טענת העותרים הייתה מביאה לסרבול הליכי התכנון ולהפיכת מנגנון החוקר לאות מתה. לגופו של עניין טוענת המדינה כי התזכיר האמור הינו מסמך מקצועי שהוכן על ידי צוות מקצועי, שמסקנותיו נבחנו ואומצו הן על ידי החוקר והן על ידי הולנת"ע, שהם המוסדות שלהם מוקנה על-פי חוק שיקול הדעת המקצועי לעניין זה. בכל הנוגע להחלטת המועצה הארצית לבטל את תכנית ספדי בעקבות הדו"ח החדש שהוגש לה לגבי מיצוי עתודות הקרקע בירושלים טוענת המדינה כי אין די בנתונים החדשים כדי לשנות את ההחלטה בדבר אישורה של תמ"מ 47/1. בהקשר זה מציינת המדינה כי הדו"ח החדש שעליו התבססה החלטתה הנזכרת של המועצה הארצית מביא בחשבון את התכנית להקים שכונה חדשה בת כ-2000 יחידות דיור במצפה נפתוח כבסיס למסקנתו בדבר עתודות הקרקע הקיימות בירושלים.
בכל הנוגע לטענות העותרים בדבר סתירה בין ייעוד שטח מצפה נפתוח בתמ"מ 47/1 כ"שטח לפיתוח עירוני" לייעודו כ"יער טבעי לשימור" לפי תמ"א 22 טוענת המדינה כי טענות אלה הן מוקדמות. לטענת המדינה אין כל מניעה ששטח שמיועד לפיתוח עירוני יכלול, כולו או חלקו, יערות או חורשות מכל סוג שהוא, כולל יער טבעי לשימור, ועל על כן אין בעצם קביעת הייעוד של "שטח לפיתוח עירוני" כדי להביא לפגיעה ביער. המדינה אינה חולקת על כך שכדי לממש את תכנית הבנייה במצפה נפתוח יהיה צורך לקבל הקלה מתמ"א 22, אולם הקלה זו צריכה להידון, כך טוענת המדינה, במסגרת הליכי האישור של התכנית המפורטת ולא במסגרת תמ"מ 47/1, שהיא תכנית כללית באופייה. המדינה אף טוענת בהקשר זה כי מסעיף 9 לתמ"א 22 עולה כי שינוי ייעוד של שטח שייעודו הוא ליער יכול להיעשות רק בתכנית מתאר מקומית או מפורטת ולא בתכנית מתאר מחוזית.
6. במענה לטענות העותרים בדבר הפסול שבהשתתפות מתכננת מחוז ירושלים בדיון הפנימי של הולנת"ע מדגישה המדינה את תפקידם המקצועי של מתכנני המחוז כעובדים של משרד הפנים ואת תרומתם החשובה לעבודת המועצה הארצית והוועדות הפועלות לידה, גם אם אינם חברים בגופים אלה. המדינה טוענת כי השתתפות מתכנן המחוז בדיון הפומבי בלבד אינה מספקת והשתתפותו בדיון הפנימי הינה מענה הולם לצורך של מוסד התכנון בסיוע מקצועי, וזאת דווקא בשלב הדיון הפנימי שבו בוחנים חברי המועצה הארצית את היבטיה השונים של התכנית והשלכותיה. המדינה מדגישה עוד, כי מתכנני המחוז אינם באים בגדרו של סעיף 47א לחוק התכנון והבניה, שקובע הסדר ספציפי המעגן את סוגית ניגוד העניינים המוסדי בפעולת מוסדות התכנון.
7. בנוגע לטענות העותרים בדבר ליקויים בדו"ח החוקר ובדבר סבירות החלטת הולנת"ע טוענת המדינה כי כל שעושה תמ"מ 47/1 הינו הפיכת שטח מצפה נפתוח לשטח שייעודו הוא לפיתוח עירוני, קרי שטח המאפשר כל שימוש עירוני שייקבע במסגרת תכנית מקומית, ובכלל זה ניתן יהיה לקבוע שהשטח ישמש בחלקו כפארק עירוני או כשטח ציבורי פתוח. לפיכך, כך ממשיכה המדינה וטוענת, יש להעלות את הטענות בדבר השימוש הראוי בשטח ואת מרבית הטענות בדבר הפגיעה בערכי טבע במסגרת הליכי אישורה של התכנית המפורטת ולא במסגרת הטענות נגד תמ"מ 47/1. המדינה טוענת עוד, כי על אף חשיבותם של ערכי הטבע והנוף הפגיעה בהם אינה אסורה באופן מוחלט והאיזון בין ערכים אלה לבין הצורך בפיתוח המרכזים העירוניים עקב גידול האוכלוסייה בישראל צריך להיעשות על ידי גופי התכנון במסגרת סמכותם.
דיון
8. נקודת המוצא לדיוננו הינה בהלכה המבוססת לפיה בית משפט זה אינו בא בנעליהן של רשויות התכנון ואינו מעמיד את שיקול דעתו תחת שיקול דעתן המקצועי של רשויות התכנון. לא בנקל יתערב בית המשפט בהחלטותיהן של רשויות התכנון והתערבותו מוגבלת למקרים בהם נפל בהחלטה התכנונית פגם מן הסוג המקים עילה להתערבות בית המשפט במעשה המנהלי - כגון חריגה מסמכות, חוסר תום-לב, ניגוד עניינים או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (ראו: בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, משרד הפנים, פ"ד מה(3) 678, 688 (1991); בג"ץ 2920/94 אדם טבע ודין נ' המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, פ"ד נ(3) 441, 469 (1996); בג"ץ 4776/03 מלון רג'נסי ירושלים בע"מ נ' שר הפנים, פיסקה 13 (טרם פורסם, 9.5.05); עע"ם 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז ירושלים (להלן: עניין מילגרום), פיסקה 9 (טרם פורסם, 24.11.05)). בדיון בעתירות שלפנינו עלינו לבחון, אפוא, האם נפל בהחלטת הולנת"ע, שאישרה את תמ"מ 47/1, אחד מהפגמים שיש בהם כדי להביא להתערבות שיפוטית בהחלטת רשויות התכנון.