בג"ץ 4406/16 ואח' איגוד הבנקים בישראל ואח' נ' כנסת ישראל ואח'

הנשיאה מ' נאור:

           העתירות שלפנינו עוסקות בחוקתיות סעיפים 2(ב), 4(1) ו-6(א) לחוק תגמול לנושאי משרה בתאגידים פיננסיים (אישור מיוחד ואי-התרת הוצאה לצורכי מס בשל תגמול חריג), התשע"ו-2016 (להלן: החוק). החוק קובע מגבלות שונות על התגמול לנושאי משרה בכירים ולעובדים בתאגידים פיננסיים.

רקע

1. שכרם של בכירי החברות הציבוריות בכלל והגופים הפיננסיים בפרט מצוי בדיון ציבורי בישראל זה שנים רבות. זאת, על רקע טענות שהועלו בדבר גובהו המופרז, חולשת מנגנוני הפיקוח והבקרה בגופים אלה והגידול בשכר הבכירים בגופים פיננסיים בשנים האחרונות (ראו: דברי ההסבר להצעת חוק תגמול לנושאי משרה בתאגידים פיננסיים (אישור מיוחד ואי-התרת הוצאה לצורכי מס בשל תגמול חריג), התשע"ד-2014, ה"ח הממשלה 883, 892 (להלן:דברי ההסבר להצעת החוק)). לפיכך, ובעקבות יוזמות חקיקה להגבלת השכר בחברות ציבוריות, החליטה בשנת 2010 ועדת השרים לענייני חקיקה על הקמת ועדת משנה שתבחן את ההצעות הקיימות ותמליץ על פתרונות לצמצום פערי השכר במשק (להלן: ועדת נאמן). ועדת נאמן לא מצאה להמליץ על התערבות ישירה בגובה השכר, אלא תמכה בהגברת הרגולציה על קבלת החלטות בעניין גובהו של השכר ומבנהו (דו"ח הוועדה לעניין שכר בכירים בחברות ציבוריות(2011)). בעקבות זאת נקבעו בדין הוראות המסדירות את מבנה התגמול לנושאי משרה בחברות ציבוריות (חוק החברות (תיקון מס' 20), התשע"ג-2012, ס"ח 2385; להלן: תיקון מס' 20 לחוק החברות). מאוחר יותר נקבעו גם הוראות נוהל המסדירות את מדיניות התגמול בגופים מוסדיים ובתאגידים בנקאיים (הוראת ניהול בנקאי תקין A301 "מדיניות תגמול בתאגיד בנקאי" (19.11.2013); חוזר גופים מוסדיים 2014-9-2 "מדיניות תגמול בגופים מוסדיים" (10.4.2014); חוזר גופים מוסדיים 2015-9-31 "מדיניות תגמול בגופים מוסדיים – תיקון" (7.10.2015)). בתמצית, הוראות אלה קושרות בין ביצועי בעל התפקיד ובין ביצועי התאגיד הפיננסי ומגבילות את יכולתם של התאגידים לתמרץ מנהלים בגין נטילת סיכונים מופרזים. אולם, אין בהן התערבות ישירה בשכר נושאי המשרה והעובדים בגופים המפוקחים.

2. המחוקק סבר כי ההוראות האמורות אינן מציעות מענה מספק לצורך בהסדרת שכר הבכירים. בשנת 2014 הוגשה הצעת חוק ממשלתית שעניינה הגבלת השכר במוסדות פיננסיים (הצעת חוק תגמול לנושאי משרה בתאגידים פיננסיים (אישור מיוחד ואי-התרת הוצאה לצורכי מס בשל תגמול חריג), התשע"ד-2014, ה"ח הממשלה 883, 892). הצעת החוק ביקשה להחיל הגבלות חדשות על שכרם של נושאי משרה בכירים ועובדים בתאגידים פיננסיים (להלן: עובדים בכירים), ולקבוע לראשונה הוראות הנוגעות לגובה התגמול המשולם להם. הצעת החוק כללה בין השאר הוראה, שלפיה הוצאה בשל עלות שכר החורגת מתקרה של 3.5 מיליון ש"ח לא תהיה מותרת בניכוי מהכנסתו החייבת במס של התאגיד הפיננסי. בנוסף, נכללה בה הוראה שלפיה תשלום תגמול לעובדים בכירים שההוצאה החזויה בשלו צפויה לעלות על 3.5 מיליון ש"ח בשנה, יהיה טעון אישור של מספר גורמים בתאגיד.

3. הצעת החוק עברה גלגולים שונים, ובמהלך הדיונים בוועדת הכספים של הכנסת הוכנסו בה שינויים ותוספות. בין השאר, הופחתה התקרה שהחל ממנה יחולו המגבלות האמורות מ-3.5 מיליון ש"ח ל-2.5 מיליון ש"ח. בדיון האחרון של ועדת הכספים בהצעת החוק, הוספה הגבלה חדשה על גובה התגמול, הקושרת בין שכר העובדים הבכירים לבין השכר הנמוך ביותר ששילם התאגיד. ביום 28.3.2016 התקבלה הצעת החוק בנוסחה העדכני ברוב של 56 חברי כנסת, ללא מתנגדים או נמנעים. החוק פורסם ביום 12.4.2016 והוא העומד במוקד העתירות שלפנינו.

4. החוק חל, כאמור, על תאגידים פיננסיים בלבד. לפי סעיף 1 לחוק, תאגיד פיננסי הוא גוף פיננסי או תאגיד השולט בגוף כזה, למעט הגורמים המפורטים בסעיף זה (להלן: תאגיד פיננסי). סעיף 2(א) לחוק קובע כי הסכמי שכר בתאגיד הפיננסי שההוצאה החזויה בגינם עולה על 2.5 מיליון ש"ח כפופים למנגנון אישורים מיוחד:

"2(א). התקשרות של תאגיד פיננסי עם נושא משרה בכירה או עובד בתאגיד הפיננסי, במישרין או בעקיפין, באשר לתנאי כהונתו או העסקתו, הכוללת מתן תגמול שההוצאה החזויה בשלו, כפי שחושבה למועד האישור בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים, צפויה לעלות על שני מיליון וחצי שקלים חדשים בשנה (להלן – סכום ההתקשרות), טעונה אישור של אלה, בסדר הזה:

(1) ועדת התגמול של התאגיד הפיננסי, ובהעדר ועדת תגמול – ועדת הביקורת של התאגיד הפיננסי אם קיימת ועדה כאמור;