בג"ץ 4128/15 ההסתדרות הרפואית בישראל נ' הממשלה ואח'

המשנה לנשיאה א' רובינשטיין:

א.                    עתירה מטעם ההסתדרות הרפואית בישראל (להלן העותרת) להורות לממשלה לבטל את החלטתה מיום 7.6.15 למנות את המשיב 4, שאינו רופא, לכהונת המנהל הכללי (מנכ"ל) של משרד הבריאות.

רקע והליכים קודמים

ב.                    ביום 19.5.15 החליטה הממשלה לאשר את מינויו של חבר הכנסת יעקב ליצמן לתפקיד סגן שר הבריאות. באותו יום פנה סגן השר החדש לועדת המינויים בבקשה לדון במועמדות המשיב 4 לתפקיד מנכ"ל המשרד. נציין בקצרה, כי המשיב 4 הוא כלכלן רב זכויות בשירות הציבורי, לרבות עיסוק בכלכלת בריאות, אך ללא הכשרה מקצועית בתחום הרפואה – כפי שנכתב, בין היתר, במכתב סגן השר לועדת המינויים. ביום 1.6.15, לאחר דיון, החליטה ועדת המינויים בדעת רוב לאשר את מועמדותו של המשיב 4 לתפקיד. רוב הועדה כלל את נציב השירות ועמו נציג ציבור. נציגת ציבור מתחום הרפואה חלקה על מסקנות הרוב. באותו יום, לאחר שהועדה קיבלה את החלטתה, התקבל במשרדי נציבות שירות המדינה מכתבו של יו"ר העותרת, ד"ר ל' אידלמן, אשר ביקש להופיע בפני הועדה. ביום 3.6.15 השיב נציב שירות המדינה, המכהן כיו"ר ועדת המינויים, כי המכתב הועבר לחברי הועדה ונמצא כי אין צורך בקיום דיון חוזר. ביום 4.6.15 שלח יו"ר העותרת מכתב בעל תוכן דומה ליועץ המשפטי לממשלה (המשיב 3). ביום 6.6.15 השיבה היועצת המשפטית של משרד הבריאות – על דעת היועץ המשפטי לממשלה – כי מכתבו יוצג בפני הממשלה בעת הצבעתה על אישור המינוי, וכי אין מניעה משפטית למינוי המשיב 4 לתפקיד. ביום 6.6.15, לאחר דיון בו הוצגו המסמכים הרלבנטיים ובתוכם מכתב יו"ר העותרת מיום 4.6.15, אישרה הממשלה את מינוי המשיב 4 לתפקיד מנכ"ל משרד הבריאות, תוך שנקבע כי יתחיל את תפקידו ביום 1.7.15. ביום 14.6.15 הוגשה העתירה, וביום 23.6.15 הוחלט (מפי השופט צ' זילברטל) שלא להיעתר לבקשה לצו ביניים שימנע את מינוי המשיב 4 עד להכרעה לגופו של עניין, וצוין כי עסקינן בנושא הפיך.

טענות העותרת

ג.                     ראשית יצוין, כי העותרת אינה חולקת על איכויותיו האישיות של המשיב 4, וטענותיה מתמצות לעניין דרישות הסף לתפקיד מנכ"ל משרד הבריאות; ובאחיזת השור בקרניו – האם הדין  על פי פרשנותו הראויה מחייב שמנכ"ל המשרד יהיה רופא.

ד.                    טענתה העיקרית של העותרת היא, כי החובה שמנכ"ל המשרד יהיה רופא נגזרת מן הסמכויות הרבות שהוענקו לו בחוק. העותרת מונה שורת סמכויות סטטוטוריות שהוענקו למנכ"ל משרד הבריאות, אשר מחייבות הפעלת שיקול דעת מקצועי-רפואי. כך, למשל, סעיף 11 לפקודת בריאות העם (מס' 40 לשנת 1940) מסמיך את מנכ"ל המשרד להכריז על מחלות כעל מחלות מדבקות. דוגמה נוספת מצויה בתקנה 4א(ב) לתקנות בריאות העם (ניסויים רפואיים בבני אדם), תשמ"א-1980, המעגנת את סמכותו של מנכ"ל המשרד "להורות כל הוראה ביחס לאופן ביצועו של ניסוי רפואי מיוחד פלוני, הנדרשת לשם שמירה על בריאות המשתתפים בניסוי ועל זכויותיהם [...]". לטענת העותרת, סמכויות כאלה מחייבות מינוי רופא לתפקיד מנכ"ל משרד הבריאות. העותרת מוסיפה כי אצילת הסמכויות על-ידי המנכ"ל לגופים מקצועיים אין די בה לאפשר את מינויו של מנכ"ל שאינו רופא, מן הטעמים הבאים: ראשית, המנכ"ל מנוע מהאצלת כל הסמכויות המקצועיות שהוקנו לו, שכן חלק מן הסמכויות כוללות התקנת תקנות אשר יש קושי משפטי בהאצלתן לאחר, וכן מאחר שמדובר בסמכויות המשליכות על זכויות אדם שחלקן ניתן באופן בלעדי למנכ"ל. שנית, אצילת הסמכויות לגורם מקצועי אינה מסירה מן המנכ"ל את אחריותו לבקר את אופן השימוש בסמכות שהואצלה ולפקח עליה. לטענת העותרת, אין אדם שאינו רופא יכול לבקר כהלכה את השימוש בסמכות רפואית מקצועית, ולפקח עליה.

ה.                    עוד טוענת העותרת, כי נפלו פגמים בהליך קבלת ההחלטה בדבר מינוי המשיב 4. לטענתה, החלטת ועדת המינויים הכריעה בשאלת כשירותו של המשיב 4 לתפקיד, אך לא במידת התאמתו. נטען, כי המשיב 4 אינו עומד בדרישת הסף לניסיון בתפקיד ניהולי בכיר, שכן נסיונו כולל מילוי תפקידים ביצועיים שאינם ניהוליים. לבסוף נטען, כי ועדת המינויים קיבלה את ההחלטה על בסיס תשתית ראייתית חלקית; זאת – שכן חוות הדעת המשפטית שהונחה בפניה על-ידי היועצת המשפטית של משרד הבריאות אינה מתיחסת לטענות שפורטו מעלה (בפסקה ד'), וכן מאחר שחוות הדעת מציינת שבראש קופות החולים עומדים כיום מנהלים שאינם רופאים. העותרת מתנגדת להשוואה בין קופות החולים למשרד הבריאות, שכן משרד הבריאות – בניגוד לקופות החולים – הוא גוף ציבורי האמון על קביעת מדיניות ורגולציה, בין היתר כלפי קופות החולים, באופן המחייב הפעלת שיקול דעת מקצועי על-ידי העומד בראשו.

טענות המשיבה