בג"ץ 3366/16 דן בילו ואח' נ' שר החקלאות ופיתוח הכפר ואח'

השופט ע' פוגלמן:

            בשל משבר שקיים לעמדת הגורמים המוסמכים במשרד החקלאות ופיתוח הכפר במצב הדגה בים התיכון החליטו אלה לאסור על דיג בזמנים מסוימים, במרחבים מסוימים, ובשיטות מסוימות. איסורים אלה נקבעו, בשלב הראשוני, בהוראות שנוספו לרישיונות הדיג לשנת 2016. הגבלות מקבילות ואף מחמירות יותר מוצעות כהוראות קבע בתקנות הדיג, אשר התיקון הרלוונטי להן – שתוקפו מותנה באישור ועדת הכלכלה של הכנסת – מצוי עתה בעיצומם של דיונים לפני האחרונה. השאלה לפתחנו היא אם בתקופת הביניים האמורה היה פקיד הדיג הראשי מוסמך לקבוע מגבלות כאמור ברישיונות, או שמא כבולות ידיו עד לתום הליך תיקון התקנות.

רקע נדרש לעניין

1. ענף הדיג מוסדר ומאוסדר מכוחן של פקודת הדיג, 1937 (להלן: פקודת הדיג או הפקודה), ותקנות הדיג, 1937 (להלן: תקנות הדיג או התקנות). אלו קובעות משטר רישוי שלפיו אדם רשאי לדוג רק אם קיבל רישיון מתאים מאת פקיד הדיג הראשי (להלן גם: פקיד הדיג) – הוא הגורם המוסמך על פי פקודת הדיג ותקנות הדיג – בכפוף לעמידה בתנאים הנדרשים על פי דין. בשנת 2015 עתרה החברה להגנת הטבע בבקשה לחייב את פקיד הדיג לפעול לעצירת דיג היתר בים התיכון, שכן להשקפתה נוצר מצב משברי שהביא לקריסת משאב הדגה; ולפגיעה בסביבה החופית, בערכי טבע מוגנים ובחיות בר. פקיד הדיג התבקש להפעיל את סמכותו באופן שימנע החרפת הפגיעה במשאב הדגה. לאחר שניתן צו על-תנאי בעתירה (בג"ץ 1422/15 החברה להגנת הטבע נ' פקיד הדיג במשרד החקלאות (23.3.2015)) הצהיר פקיד הדיג הראשי כי בכוונתו להתקין תקנות מכוח סעיף 9 לפקודת הדיג שיקבעו מגבלות על פעולות הדיג לסוגיהן. עוד הוצהר כי בשל משך הזמן הנדרש להתקנת תקנות, בכוונתו לצרף תנאים לרישיונות לשנת 2015 בהתאם לסמכותו לפי סעיף 3 לפקודת הדיג ולפרסם מודעות מכוח הסמכות לפי סעיף 13 לפקודת הדיג – שעל טיבה נעמוד להלן – שתגבלנה פעולות שונות בענף הדיג (להלן: המודעות). נוכח הצהרה זו נפסק מפי בית משפט זה לאמור:

"אנו סבורים כי אכן היה מקום להגשת העתירה שהביאה לקידום הליך קבלת ההחלטות. נראה כי קשה לחלוק על כך שיש צורך של ממש בניהול מושכל של ענף הדיג בים התיכון והטלת הגבלות על העוסקים בתחום, זאת במטרה להביא להתאוששות הדגה. התרשמנו כי המשיבים 1 ו-2 [פקיד הדיג הראשי ושר החקלאות ופיתוח הכפר בהתאמה – ע' פ'] קיבלו החלטות שונות שנועדו לקדם את שתי המטרות דנן, ובכוונתם להוציאן מן הכוח אל הפועל בתוך זמן קצר יחסית, באופן שיטיב בעתיד את מצב הדגה בחופי ישראל ושיהיה בו כדי להשפיע אף על הדיג בעונת הרבייה הנוכחית ובתקופה שסמוך לאחריה.

משהתקבלו ההחלטות דלעיל, מיצתה העתירה את עצמה במתכונתה הנוכחית. למותר לציין כי העותרת תוכל להציג את עמדתה לפני המשיבים בשאלות השנויות במחלוקת, כפי שמתאפשר אף לדייגים. ומובן כי לעותרת שמורה הזכות לנקוט בעתיד בצעדים שייראו לה לנכון לתקיפת ההחלטות הסופיות של המשיבים 2-1 לאחר שיושלמו הליכי השימוע כמו גם את התקנות שבכוונתם להתקין, ככל שתהיה עילה לכך" (בג"ץ 1422/15 החברה להגנת הטבע נ' פקיד הדיג במשרד החקלאות, פסקאות 12-11 (19.4.2015) (להלן: עניין החברה להגנת הטבע)).

2. בהמשך לכך, נקבע במודעות שפרסמו פקיד הדיג הראשי והיועצת המשפטית של משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: משרד החקלאות) – שאליה הועברה הסמכות הרלוונטית מכוח סעיף 13 לפקודה (לפי חוק העברת סמכויות (ממונים על מחוזות וקציני מחוז), התשכ"ד-1964) – איסור על דיג בצלילה באמצעות רובה תת-ימי בים התיכון בתקופה שבין 15.6.2015-1.5.2015 (מודעה בדבר איסור דיג בצלילה באמצעות רובה תת-ימי בים התיכון, י"פ התשע"ה 4972); ואיסור על דיג מכמורת בעומק הרדוד מ-30 מטרים בתקופה שבין 31.8.2015-1.6.2015 (מודעה בדבר איסור דיג מכמורת במקום שבו עומק המים פחות מ-30 מטרים, י"פ התשע"ה 6088). ביום 30.4.2015, פורסמה להערות הציבור טיוטת תיקון לתקנות. ביום 1.7.2015, לאחר קבלת הערות, הועברה הטיוטה למשרד המשפטים; וביום 22.11.2015, לאחר עריכת שינויים, העביר שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן: שר החקלאות) את הצעת התיקון לתקנות הדיג לאישור ועדת הכלכלה של הכנסת (להלן: ועדת הכלכלה) כמתחייב על פי סעיף 9(2) לפקודה. לפי נוסח התיקון לתקנות שהועמד לפני ועדת הכלכלה ייאסר, בין היתר, דיג מכמורת במקום שבו עומק המים פחות מ-40 מטרים (חלף מגבלה של 15 מטרים כאמור בתקנות כיום), וזאת במשך כל השנה; ייאסר חיבור אביזרים שונים לרשת מכמורת; וייאסר דיג מכמורת בים התיכון בתקופה של 90 ימים בחודשים מאי, יוני, יולי ואוגוסט (להלן: הצעת התיקון לתקנות). עוד עולה מהצעת התיקון לתקנות כי משך 90 ימים בחודשים מרץ, אפריל, מאי ויוני ייאסר כל סוג דיג – מלבד דיג מכמורת, בכפוף למגבלת 40 המטרים האמורה; ודיג חכה מהחוף (סעיף 12 להצעת התיקון לתקנות). ביום 8.2.2016 קיימה הוועדה ישיבה ראשונה בנוגע לתיקון לתקנות ומאז נערכו ישיבות נוספות, אך כפי שיפורט להלן עד כה טרם אושרה הצעת התיקון לתקנות.

3. במקביל לקידום הצעת התיקון לתקנות פעל משרד החקלאות לגיבוש נוהל רישיונות דיג שבו תפורט מדיניות הרישוי של אגף הדיג במשרד החקלאות. נוהל כאמור פורסם ביום 12.11.2015 ("רישיונות דיג – נוהל" (12.11.2015)) ונקבעו בו הוראות שונות.

4. מכאן לכאן הגישה החברה להגנת הטבע עתירה נוספת ובה דרשה כי שר החקלאות יטיל לאלתר – עוד בטרם הושלם תיקון התקנות – הגבלות על דיג בים התיכון ברישיונות הדיג לשנת 2016 (להלן: העתירה השנייה של החברה להגנת הטבע). נוכח העיכוב שחל בתיקון תקנות הדיג ובשל עמדת גורמי המקצוע כי קיים צורך בנקיטת פעולות מיידיות לשימור משאב הדגה בים התיכון – שיכנסו לתוקפן כבר בשנת 2016 – החליט פקיד הדיג לקבוע ברישיונות הדיג לשנת 2016 – האישיים והמיועדים לספינות כאחד – שנשלחו לנמעניהם במהלך חודש דצמבר 2015 – מגבלות בנוגע למועדי הדיג המותרים; למרחב הדיג המותר; ולציוד הדיג המותר בשימוש, וזאת "כדי לתת מענה אפקטיבי ומידתי לצרכים הדחופים של משאב הדגה בים התיכון"; והכל כמפורט להלן: