השופט ע' פוגלמן:
לפנינו עתירה שעניינה תקציב החינוך לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים המשולבים במסגרות החינוך הרגילות (להלן: התלמידים המשולבים). העותרים טוענים כי המדינה הפרה את חובתה על-פי דין להקצות תקציבים נוספים לשם יישומו המינימאלי של פרק השילוב בחוק חינוך מיוחד, תשמ"ח-1988 (להלן: חוק חינוך מיוחד או החוק). עוד נטען כי החלוקה הפנימית של תקציב החינוך המיוחד מפלה לרעה את התלמידים המשולבים, לעומת התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים הלומדים במסגרות החינוך המיוחד.
1. כברת דרך ארוכה עברו ההורים והארגונים הנאבקים על תקצוב הולם שיוקצה לחינוכם של התלמידים המשולבים. עד לשנת 2002, עמדת המדינה היתה כי חוק חינוך מיוחד - כנוסחו אז - מטיל עליה אך ורק את החובה לממן חינוך לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים הלומדים במסגרת מוסדות וכיתות חינוך מיוחד (להלן: תלמידי החינוך המיוחד), בעוד ששאלת מימון חינוך התלמידים המשולבים נתונה לשיקול דעת מערכת החינוך. בבג"ץ 2599/00 יתד - עמותת הורים לילדי תסמונת דאון נ' משרד החינוך, פ"ד נו(5) 834 (2003) (להלן: עניין יתד)), דחה בית משפט זה את עמדת המדינה, וקבע כי על המדינה מוטלת חובה להקצות את תקציבה כך שניתן יהיה לממש את הזכות לחינוך של תלמידים בעלי צרכים מיוחדים, הן במוסדות לחינוך מיוחד והן כשהם משולבים בבתי-ספר רגילים. בית המשפט עמד בפסק-דינו על זכותם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים לחינוך מיוחד חינם, בין אם הם לומדים במוסדות ובכיתות מיוחדים, ובין אם הם משולבים במסגרות החינוך הרגיל. כמו-כן נקבע, כי עמדת המדינה, המאלצת הורים לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים לוותר על שילובם במסגרת החינוך הרגילה - אך ורק בשל קשיים כלכליים - פוגעת "בלב-ליבו של השוויון המהותי", שכן היא שוללת את ההזדמנות למצות את הפוטנציאל הטמון בכל אחד ואחד מאותם ילדים.
2. זמן קצר לאחר מתן פסק הדין בעניין יתד, עיגן המחוקק הראשי את הכרעתו העקרונית של בית המשפט, בתיקון מס' 7 לחוק החינוך המיוחד (להלן: התיקון לחוק). במסגרת התיקון לחוק, נוסף פרק ד1 שכותרתו "שילוב ילד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל" (להלן: פרק השילוב). בסעיף 20ב לחוק נקבע כי "תלמיד משולב זכאי, במסגרת לימודיו במוסד חינוך רגיל, לתוספת של הוראה ולימוד וכן לשירותים מיוחדים לפי הוראות פרק זה". בסעיף 20ג לחוק נקבע כי "השר [שר החינוך), בהסכמת שר האוצר, יקבע תכנית לשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות חינוך רגילים; התכנית תכלול גם את אופן הקצאת המשאבים למוסדות החינוך הרגילים". תחילת תוקפו של התיקון נקבעה לשנת הלימודים תשס"ד. במכתב ששלחה שרת החינוך דאז, גב' לימור לבנת, לשר האוצר ביום 26.5.2003 (להלן: מכתב שרת החינוך), צוין כי לשם יישומו המלא של התיקון לחוק, נדרשת תוספת תקציבית של 2.9 מיליארד ש"ח. עם זאת, בשים לב לקשיים הכלכליים שבהם נתונה המדינה, הציע משרד החינוך גם תכנית מינימאלית, שלשם הפעלתה נדרשת תוספת תקציבית של 600 מיליון ש"ח, שתתפרס בהדרגה על-פני תקופה של חמש שנים (קרי: תוספת שנתית של 120 מיליון ש"ח).
3. עד לערב שנת הלימודים תשס"ד, לא הקצה משרד האוצר תקציב כלשהו לצורך יישום התיקון לחוק. המדינה סברה כי שר האוצר רשאי להחליט שלא להקצות את הכספים הנדרשים לשם יישום פרק השילוב, במסגרת הפעלת שיקול-דעתו התקציבי. בפסק-דין שניתן בעתירה שהגישו הורים לתלמידים משולבים (בג"ץ 6973/03 מרציאנו נ' שר האוצר, פ"ד נח(2) 270 (2003), להלן: עניין מרציאנו), דחה בית משפט זה את פרשנות המדינה לתיקון לחוק. נפסק כי פרשנות זו אינה מתיישבת עם הזכות לחינוך ועם עקרון השוויון, וכי החוק מטיל על המדינה חובה - שלא ניתן לסייגה משיקולים תקציביים - "לממן רק את הסיוע לאותם ילדים בעלי הצרכים המיוחדים שאינם יכולים לקבל חינוך כלל בלעדיו ברמה המינימאלית המאפשרת את שילובם". עוד נקבע כי מעל לרמה בסיסית זו, מסמיך החוק את הרשויות להחליט לפי שיקול דעתן על היקף הסיוע הנוסף, במסגרת קביעת קריטריונים חינוכיים-מקצועיים שיקבעו (עניין מרציאנו, בעמ' 277). נוכח האמור, ניתן צו מוחלט המורה למדינה כלהלן:
"להקצות מיד, לשנת הלימודים הנוכחית תשס"ד, סכום אשר יהא בו כדי להפעיל את החוק, ולו ברף המינימום, ברוח האמור בסיפה למכתבה של שרת החינוך לשר האוצר מיום 26.5.2003, שהוזכר לעיל.
כן יוטל על המדינה, במסגרת תקציבה לשנת הלימודים הבאה תשס"ה, לגבש הסדר מלא וממצה בדרך של קביעת קריטריונים ברורים, העולים בקנה אחד עם דרישות החוק, כפי שהובהרו בפסק-דין זה." (שם, בעמ' 278)
ביום 10.5.2004 נדחתה בקשת המדינה לקיים דיון נוסף בעניין מרציאנו (דנג"ץ 247/04, מפי המשנה לנשיא א' מצא). בית המשפט פסק כי בעניין מרציאנו לא נקבעה כל הלכה חדשה, אלא מדובר אך ורק ב"הוצאה לפועל" של פסק-הדין בעניין יתד ושל התיקון לחוק. עוד נקבע כי בעניין מרציאנו, לא ביקש בית המשפט לקבוע כי על המדינה להקצות סכום כסף קונקרטי לתלמידים המשולבים, אלא אך ורק התייחס ל"סדר גודל מספרי", וכי בכפוף לכך, שאלת קביעת הסכום המדויק שיוקצה ואופן הקצאתו, מסורים לשיקול דעתן של הרשויות המוסמכות.
4. סוגיית תקצוב מסלול השילוב שבה והגיעה לפתחו של בית משפט זה, במסגרת שתי עתירות שבהן דרשו העותרים לצוות על המדינה לחלק את תקציב החינוך המיוחד על-פי העקרונות שנקבעו בעניין יתד. העותרים הלינו על כך שבעוד שהתיקון לחוק מסמיך ועדות שילוב בית-ספריות לקבוע את התאמתו של ילד לשילוב ואת השירותים הנדרשים, הרי ששירותי הסיוע הוצאו מגדר שירותים אלה והם מוענקים על-ידי גורם מרכזי שלרשותו סכום מוגבל העומד לחלוקה. בפסק הדין (בג"ץ 7443/03, 7448/03 ית"ד - עמותת הורים לילדי תסמונת דאון נ' משרד החינוך (לא פורסם, 2.6.2004)) נקבע, כי "מובן הוא, כי ההחלטות בדבר עצם התאמת הילד לשילוב ובדבר האמצעים הנדרשים כדי לשלבו משולבות זו בזו. ממילא, על הגורם המחליט על היות הילד מתאים לשילוב גם לקבוע אילו שירותים חיוניים לשילוב הילד בחינוך הרגיל." נפסק אפוא - בהסכמת המדינה - כי הזכאות לסיוע תיקבע על-ידי ועדת השילוב הבית-ספרית.
5. בחודש יוני 2007, הוגשה עתירה נוספת נגד שרת החינוך, שעיקרה דרישה להחיל את הוראות החוק הנוגעות לשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במסגרות החינוך הרגילות על כלל הילדים בישראל בגילאי 4-3, שכן בפועל הוגבלה תחולתן ביחס לילדים בקבוצת גיל זו ליישובים מסוימים בארץ בלבד, במסגרת הסדר לתחולה הדרגתית. העתירה נדחתה (בג"ץ 5597/07 אלו"ט נ' שרת החינוך (לא פורסם, 21.8.2007)), שכן נקבע כי לא נמצא פגם של חוסר סבירות קיצוני ובולט בהפעלת שיקול-הדעת של הרשות המוסמכת, בקביעת סדרי העדיפויות בחלוקת המשאבים. נזכיר כבר בשלב זה, כי בתהליך הדרגתי - כפי שיפורט בהמשך - הורחב יישום פרק השילוב על ילדים בגילאי 4-3, למאות יישובים נוספים בארץ.
6. בחודש יולי 2007, הוגשה העתירה שלפנינו. העותרים - ארגונים ציבוריים הפועלים למען ילדים בעלי צרכים מיוחדים, כמו גם הורים לילדים בעלי צרכים כאמור - טוענים כי המדינה מפרה את פסיקותיו של בית משפט זה בעניין יתד ומרציאנו, שלפיהן עליה להקצות בצורה שוויונית את התקציב בין המסגרות שבגדרן ניתן החינוך המיוחד, ולגבש הסדר ממצה שיאפשר חלוקה שוויונית כאמור. לדבריהם, תוספות התקציב שנדרשות לשם קיום הוראות החוק והפסיקה, לא הועברו. לדברי העותרים, בשל הימנעות המדינה מתקצוב השילוב בהתאם לעקרונות שהתוותה הפסיקה, נאלצים ילדים רבים בעלי צרכים מיוחדים - שראוי היה לשלבם במסגרות החינוך הרגילות - לפנות ללימודים במסגרות החינוך המיוחד. לשיטתם, יש בכך פגיעה בזכותם של אותם ילדים לקבל חינוך ההולם את צרכיהם ומגשים באופן מיטבי את זכותם להתפתח. בנוסף, יש בכך משום פגיעה חמורה בעקרון השוויון, שכן הורי התלמידים המשולבים נאלצים לממן מכיסם את מרבית עלויות השילוב, בעוד שחלק ניכר מהילדים בעלי הצרכים המיוחדים - שאין בידי הוריהם לממן את העלות הנוספת שאינה מתוקצבת - אינם יכולים להשתלב במסגרות החינוך הרגיל.
7. בסמוך לאחר הגשת העתירה, על רקע טענות בדבר אופן חלוקת תקציב החינוך המיוחד, החליטה שרת החינוך דאז, גב' יולי תמיר, על הקמת ועדה ציבורית לבחינת מדיניות משרד החינוך בתחומי החינוך המיוחד והשילוב, ובין היתר את השלכותיה על שיטת התקצוב בתחומים אלו. השופטת (בדימוס) דליה דורנר מונתה כיושבת ראש הוועדה (להלן: ועדת דורנר), ולצידה מונו חברים נוספים - ביניהם נציגי משרד החינוך, משרד האוצר ולשכת עורכי הדין, וכן מנהליהם של ארגוני סיוע לילדים בעלי צרכים מיוחדים (אלו"ט ואקי"ם). מטרות הוועדה, כפי שנקבעו בכתב המינוי היו כלהלן:
"לבחון את מדיניות משרד החינוך בכל הנוגע לטיפול בילדים בעלי צרכים מיוחדים, לבחון את אופן הקצאת התקציב של משרד החינוך בכל הנוגע לטיפול בילדים אלו, לשרטט תכנית פעולה לטיפול ולקבוע סדר עדיפויות לפעולה בתחום. כל אלו ייעשו בהתחשב במגבלות התקציב הנוכחי של משרד החינוך".
על רקע מינוי ועדת דורנר, שבה היו חברים חלק מן העותרים, הותלו הדיונים בעתירה. לאחר שישבה על המדוכה כשנה וחצי, פרסמה ועדת דורנר בחודש ינואר 2009 דין וחשבון מקיף הבוחן את נושא מערכת החינוך המיוחד (להלן: דו"ח דורנר). ועדת דורנר הציעה שורה של המלצות שאימוצן "מחייב את משרד החינוך לבצע מהפכה של ממש במתכונת שבה הוא מספק שירותי חינוך לילדים בעלי הצרכים המיוחדים בישראל" (דו"ח דורנר, בעמ' 66). כך למשל, לפי המלצות ועדת דורנר, תיקבע ההקצאה התקציבית עבור כל ילד על יסוד הערכת אופן תפקודו, ולא רק על יסוד אבחון הלקות שממנה הוא סובל. הערכת התפקוד לשם קביעת ההקצאה התקציבית תיעשה על בסיס פרטני ובאופן דינאמי על-ידי ועדה מתאימה (שתיקרא "ועדת אפיון"). בנוסף, תינתן אפשרות בחירה להורים ולילד עצמו, ככל הניתן, בנוגע למסגרת החינוכית שבה ילמד (מודל "בחירת ההורים"). בהמשך, תועבר ההקצאה התקציבית עבור כל ילד למסגרת החינוכית שבה יבחר ללמוד, לפי עיקרון "התקציב הולך אחר הילד". במסגרת המלצותיה, עמדה הוועדה על חשיבות מסלול השילוב במסגרות החינוך הרגילות, וסברה כי השינויים המוצעים על-ידה יאפשרו ניצול טוב יותר של האפשרויות הגלומות במסלול השילוב עבור הילדים המתאימים לכך. לדו"ח דורנר צורף נספח בדבר המודל המוצע להקצאה דיפרנציאלית של התקציב לתלמידי החינוך המיוחד, וכן נוסח מוצע להצעת חוק ליישום ההמלצות. נוכח אופיין החדשני של המלצותיה, הציעה הוועדה לבצע ניסוי מוקדם ('פיילוט') לשם בחינת ההמלצות והפקת לקחים לפני יישומן לגבי כלל הילדים בעלי הצרכים המיוחדים בישראל.
8. בחודש יולי 2009, מינה שר החינוך, מר גדעון סער, ועדה לבחינת ישימותן של המלצות דו"ח דורנר בראשות המנכ"לית היוצאת של משרד החינוך, גב' שלומית עמיחי (להלן: ועדת עמיחי). בכתב המינוי של ועדת עמיחי נכתב כי ייעודה הוא "לבחון [את] דו"ח דורנר ואת עקרונותיו בהיבטים הפדגוגיים, המקצועיים, הארגוניים והתקציביים הכרוכים בהם... תוך היוועצות עם הגורמים המקצועיים הרלוונטיים במשרד החינוך ומחוצה לו, ככל שהדבר נדרש". דו"ח הביניים של ועדת עמיחי הוגש לשר החינוך בראשית שנת 2010. ביום 23.3.2010, הודיעה המדינה כי בכוונת משרד החינוך לבצע פיילוט לשם בחינת ישימותן של חלק מהמלצות הנקובות בדו"ח דורנר, בחיי המעשה. בין היתר, העירה המדינה כי בחינת האפשרות ליישום דו"ח דורנר מצריכה פיתוח כלי אבחוני חדש, המבוסס על רמת התפקוד - להבדיל מסוג הלקות - של הילד בעל הצרכים המיוחדים. המדינה העריכה כי תידרש שנה, לכל הפחות, לשם פיתוח כלי אבחוני זה על-ידי הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן: ראמ"ה). כלי זה, לדברי המדינה, הינו חדשני לא רק מנקודת מבט ישראלית, כי אם גם ברמה הבינלאומית. עוד נאמר, כי במסגרת השלב השני של הפיילוט (השלב ה"חי"), שייערך בעיר חולון בשנת הלימודים תשע"ב (2011/2012), יופעל הכלי האבחוני שיפותח ותיבחנה ישימותן הארגונית והמעשית של המלצות ועדת דורנר בנוגע להרכב הוועדות הסטטוטוריות הדנות בהשמתם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים. כמו-כן, תיבדק בשלב זה ישימות המלצת ועדת דורנר בנוגע למשקל שיש לתת לבחירת ההורים. על רקע התפתחויות אלה, טענה המדינה כי דין העתירה להימחק.
9. העותרים מצידם הודיעו בתגובה, ביום 11.4.2010, כי הם עומדים על עתירתם, שכן המדינה לא התחייבה לאמץ את המלצות דו"ח דורנר, וממשיכה - לטענתם - במדיניות של הפליה תקציבית כלפי התלמידים המשולבים. לדבריהם, הפגיעה הנוכחית המתמשכת בזכויות התלמידים המשולבים לחינוך ולשוויון הינה בלתי מדתית, ואין מקום לאפשר אותה גם בתקופת הביניים עד להשלמת תהליך הבחינה של דו"ח דורנר. להדגמת האפליה הנטענת, מביאים העותרים נתונים מתוך דו"ח שהוכן ביזמתם בשנת 2003 (להלן: דו"ח בלס), שלפיו הסכום שבו מתוקצב תלמיד החינוך המיוחד הינו גדול פי שניים ויותר מאשר זה של תלמיד משולב. עוד נטען כי על רקע כשלון יישומם של דו"חות נוספים בעבר, אין הם יכולים לשים את מבטחם בהודעת המדינה בדבר המשך בחינת דו"ח דורנר. מה גם שהמלצות דו"ח דורנר - הגם שהן נותנות מענה לטענותיהם בדבר חלוקה שוויונית של התקציב - דורשות רפורמה מקיפה ונרחבת, החורגת מגדר הסעדים המבוקשים בעתירה דנן. כמו-כן, טענו העותרים כי יש מקום לדון בטענותיהם בנוגע לתוספת התקציבית הנדרשת ליישום התיקון לחוק, על בסיס העקרונות שהתווה בית המשפט בעניין מרציאנו. לדבריהם, מדובר בשאלה שאינה תלויה ביישום דו"ח דורנר, ועל-כן אין עילה להמתין בהכרעה בטענות אלה. הסעד המבוקש בהקשר זה הוא להורות למדינה להקצות באופן מיידי תוספת לבסיס התקציב השנתי בסך של 310 מליון ש"ח, לטובת יישום פרק השילוב.
10. בהתאם להחלטתנו, הגישה המדינה הודעה מעדכנת ביום 16.8.10, שבה התייחסה לשאלת תקצוב השילוב. לדבריה, בשנת 2002 - עובר למתן פסק הדין בעניין יתד ולתיקון לחוק - הוקצו כ-400 מיליון ש"ח מדי בשנה, לצורכי שילוב, במסגרת תקציב החינוך המיוחד של משרד החינוך. נכון לשנת הלימודים תשע"א, מוקצה סכום של כ-730 מיליון ש"ח בשנה בבסיס התקציב של משרד החינוך לצורכי שילוב. לדברי המשיבים, חלק הארי של התוספת התקציבית האמורה יועד להרחבת השירות הניתן לילדים המשולבים והעמקתו, בעוד שרק חלק קטן ממנה יועד ליתן מענה לגידול טבעי באוכלוסייה. במסגרת זאת, החל משנת הלימודים תשס"ה (2004/2005), מתקצב משרד החינוך גם שילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים (המהווים כשליש מכלל מוסדות החינוך בארץ); וכן מתוקצב שילוב ילדים בגילאי טרום-חובה בכ-480 יישובים ברחבי הארץ. כמו-כן, פירטה המדינה את אופן הקצאת שעות הלימוד לתלמידי השילוב, על בסיס כללי ופרטני, כפי שיפורט בהמשך.
דיון והכרעה
11. מהעתירה ומהדיונים שהתקיימו בפנינו עולה כי ניתן לחלק את טענות העותרים בעתירה שלפנינו לשני ראשים עיקריים: האחד - תת-תקצוב של מערך שילוב התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים במסגרות החינוך הרגילות, בניגוד למצוות החוק והפסיקה (טענות שעניינן "הגדלת הפרוסה התקציבית"); והשני - טענה בדבר אפליה תקציבית פסולה בין תלמידים משולבים ובין תלמידים במסגרות החינוך המיוחד, לרעת התלמידים המשולבים (טענות שעניינן "חלוקת הפרוסה התקציבית"). בהודעת הבהרה מיום 14.2.2011, הודיעו העותרים כי הם אינם מבקשים לתקן את הפגיעה הנגרמת לתלמידים המשולבים בדרך של פגיעה בתקציב המועבר לתלמידי החינוך המיוחד, וסומכים ידיהם על המתווה שגובש בוועדת דורנר לקביעת הקריטריונים לתקצוב כל תלמיד ותלמיד. בהקשר זה, מבקשים העותרים כי ייקבע לוח זמנים לאימוץ ההמלצות ולקביעת קריטריונים שוויוניים. בראשה הראשון של העתירה, מתמקדות טענותיהם של העותרים בדרישה לתוספת תקציבית בסך של כ-310 מיליון ש"ח לשם מימוש פרק השילוב, ברוח הצו המוחלט שניתן בעניין מרציאנו.