השופטת א' חיות:
בעתירה שלפנינו מבקשת העותרת כי בית המשפט יורה למשיבים 4-1 (להלן: המשיבים) לנמק מדוע אין הם נוקטים בכל הפעולות הנדרשות לצורך הוצאת צו הריסה או מימוש של צו הריסה ביחס למבנה בית-ספר הנמצא באזור הכפר בית סירא, בסמוך לכביש 443, אשר בעת הגשת העתירה הלך ונבנה ללא היתר כדין (להלן: המבנה). כמו כן מבקשת העותרת כי המשיבים ינמקו מדוע אין הם קוצבים לוח זמנים להוצאה ולמימוש של צו הריסה ביחס למבנה. במסגרת העתירה נתבקש גם צו ביניים המורה למשיב 5 ולמי מטעמו להפסיק את כל עבודות הבנייה והחיבור לתשתיות במבנה ולהימנע מביצוע כל עסקה בו ומאכלוסו עד להכרעה בעתירה. כמו כן נתבקש צו ארעי עד להכרעה בבקשה למתן צו הביניים.
העתירה נדונה תחילה בצוותא חדא עם עתירה נוספת (בג"ץ 8902/10) שהגישה מועצת הכפר בית סירא (להלן: המועצה) ובה ביקשה כי יבוטל צו ההריסה שהוצא נגד המבנה, אך עתירה זו נמחקה לבקשת המועצה, כפי שיתואר להלן.
רקע עובדתי רלוונטי
1. עניינה של העתירה הוא, כאמור, במבנה המשמש כבית-ספר אשר נבנה ללא היתר כדין. ביום 3.8.2010, סמוך לאחר שהתגלה למשיבים קיומו של המבנה, הוצא צו הפסקת עבודה ביחס אליו שהופנה אל המועצה, והמחזיקים במבנה זומנו להופיע ביום 19.8.2010 בפני ועדת המשנה לפיקוח על הבניה של מועצת התכנון העליונה (להלן: ועדת המשנה לפיקוח). טרם שהתקיים הדיון פנה בא-כוח המועצה אל ועדת המשנה לפיקוח וטען כי המבנה מצוי בשטח B, אך הודיע כי מטעמי זהירות תוגש בקשה להיתר בניה וביקש כי הדיון שנקבע יידחה עד לאחר שיוברר האם אכן מדובר בשטח B או עד לאחר שתוגש הבקשה להיתר כאמור. הדיון בוועדת המשנה לפיקוח התקיים במועד שנקבע, ובמהלכו ציין נציג תחום תשתית של המינהל האזרחי כי המבנה מצוי בשטח C. על רקע זה הוציאה ועדת המשנה לפיקוח צו סופי להפסקת עבודה ולהריסת המבנה, והעניקה ארכה בת 30 ימים לצורך מימוש הצו, הגשת בקשה להיתר בניה או נקיטה בכל צעד אחד שתראה המועצה לנכון. ביום 1.9.2010 נמסר הצו לבא-כוח המועצה. בהמשך פנתה המועצה אל ועדת המשנה לפיקוח בבקשה למתן היתר בניה, אך בקשתה לא נענתה מן הטעם שלא הומצא על-ידה מסמך מתאים בדבר הבעלות במקרקעין.
העותרת אשר פנתה אל המשיבים עוד ביום 14.7.2010 בדרישה כי תינקטנה פעולות אכיפה מיידיות נגד המבנה, שבה ופנתה בנדון ונענתה על-ידי המשיב 4 ביום 7.11.2010 כי ננקטו הליכי אכיפה תכנוניים נגד עבודות הבינוי הבלתי חוקיות בתחום ציר 443, כי נמסרו צווים בהתאם לחקיקה המחייבת, וכי מימוש הצווים "יבוצע בכפוף לסדרי עדיפויות ומשאבים, לנוכח מכלול השיקולים בעניין". על רקע זה הגישה העותרת ביום 30.11.2010 את העתירה שבכאן בה נטען כי המשיב 5 והגורמים הפועלים מטעמו מתעלמים לחלוטין מצו הפסקת העבודה שהוצא ומתקדמים במרץ בעבודות הבניה ללא כל הפרעה, וכי נוכח מחדלם המופגן של המשיבים לאכוף את הצווים שהוצאו על-ידם, לא נותר לעותרת אלא לפנות לבית משפט זה. על-פי האמור בעתירה, במועד הגשתה היה המבנה בשלבי בניה סופיים ונועד לאיכלוס בתוך שבועות ספורים.
טענות הצדדים
2. העותרת טוענת כי בניית המבנה הינה "חלק מתוכנית מאורגנת ומוצהרת של הרשות הפלסטינית לבנות מבני בתי ספר ומסגדים בשטחי C ביהודה שומרון ובנימין", על-מנת לקבוע לשיטתה עובדות בשטח ולחזק את אחיזת הרשות הפלסטינית בשטחים הנתונים לשליטה ישראלית. במסגרת תוכנית זו אותה מובילה, כך נטען, הנהגת הרשות הפלסטינית לרוב במימון ארגונים זרים וישויות זרות, הולכים ומוקמים מבני ציבור רחבי היקף "כפטריות לאחר הגשם" בשטחי C, במטרה לתפוס שטחים בעלי משמעות אסטרטגית, סמוך לעורקי תחבורה ראשיים, ובכך לכבול את ידיה של מדינת ישראל במשא ומתן עתידי בינה לבין הרשות הפלסטינית. העותרת מביאה כדוגמה שני מבני בתי ספר נוספים הנבנים לדבריה במתווה דומה ולטענתה, בהינתן העובדה שמדובר בבניה בלתי חוקית מאורגנת, מוצהרת ושיטתית בהיקפי ענק שמובילה "רשות עוינת", המבנה נשוא העתירה אמור היה לעמוד בראש סדר העדיפויות של גורמי האכיפה. העותרת מוסיפה וטוענת כי לדברי המדינה עצמה קיימת בעייתיות בנקיטת צעדי אכיפה נגד בית ספר מאוכלס ועל כן מבנה גדול זה הנמצא בבניה אינטנסיבית וטרם אוכלס, ממילא מצוי בראש סדר העדיפויות המוצהר של המשיבים עצמם. בנסיבות העניין, כך לטענת העותרת, ובשים לב לפסיקתו של בית משפט זה מן העת האחרונה, המשיבים אינם יכולים "להסתתר" עוד מאחורי הטענה בדבר "סדרי עדיפויות" באכיפה, ועליהם לפעול להריסת המבנה ולמצער לקצוב לוח זמנים לכך. העותרת סבורה כי הימנעות המשיבים מאכיפת הדין כלפי המבנה היא חלק מהתפרקותם המוחלטת מן החובה לאכוף את דיני התכנון והבניה בקרב האוכלוסייה הפלסטינית באזור, וכי המדיניות המופעלת על-ידם הינה בלתי סבירה ומפלה לרעה את תושביו היהודיים. לבסוף טוענת העותרת כי התשובה שקיבלה מן המשיב 4 אינה עומדת בחובת ההנמקה החלה עליו מכוח החוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ח-1958, וכי לכל פניותיה ניתן מענה אחיד ולאקוני בלא קשר לנסיבות העניין ולמיקומו של המבנה בסדרי העדיפויות שקבעו גורמי האכיפה.
3. בתגובתם לעתירה טענו המשיבים כי דינה להידחות על הסף. לטענתם, פעולות הפיקוח והאכיפה ביחס לבניה בלתי חוקית באזור ננקטות בהתאם לסדרי העדיפויות שהותוו על-ידי הרשויות המוסמכות, והלכה היא כי בעניין סדרי העדיפויות שלפיהם ננקטות פעולות אכיפה של דיני התכנון והבניה, נתון להן שיקול דעת רחב. עוד נטען כי ככל שהרשות אינה מתנערת כליל מחובתה לאכוף את החוק, בית המשפט לא יתערב, ככלל, ברמת האכיפה ולא כל שכן בסדרי העדיפויות ובלוח הזמנים לאכיפה. לדברי המשיבים, השיקולים המרכזיים בקביעת סדרי העדיפויות בכל הנוגע לאכיפה במגזר הפלסטיני הם שיקולי ביטחון ובכלל זה קירבה לקו התפר או למתקנים רגישים, שיקולי קירבה ליישובים, שיקולי הבעלות בקרקע ושיקולי תכנון מהותיים. במקרה דנן, כך טוענים המשיבים, לא מתקיימים שיקולים שיש בהם כדי להציב את המבנה במקום גבוה בסולם סדרי העדיפויות, נהפוך הוא - על פניו מתקיימים מספר שיקולים המציבים אותו במקום נמוך יחסית. כך, המבנה ניצב במרחק משמעותי של כ-700 מטרים מצירי התנועה המרכזיים, והוא אף נמצא בסמיכות לשטח B ולתחום הכפר בית סירא. עוד מציינים המשיבים כי המבנה מיועד לשמש בית-ספר, וכבר עם פתיחת התיק בעניינו הוא נמצא בשלבי בניה מתקדמים. המשיבים סבורים אפוא כי בנסיבות אלו כולן אין עילה להתערב בהחלטותיהם ביחס לפעולות אכיפה נגד בניה בלתי חוקית באזור בכלל וביחס למבנה נשוא העתירה בפרט, ואין להורות להם לאכוף את הצווים נגד המבנה על חשבון הטיפול בהפרות בניה אחרות המצויות במקום גבוה יותר בסדר העדיפויות, ובפרט הפרות של צו ההתליה וכן הריסת מבנים בלתי חוקיים המהווים סיכון בטחוני. להשלמת התמונה מציינים המשיבים כי מאז תחילת שנת 2011 ועד סוף חודש מאי נהרסו באזור 134 מבנים בלתי חוקיים במגזר הפלסטיני, 105 הריסות בוצעו על-ידי יחידת הפיקוח של המינהל האזרחי והיתר בוצעו על-ידי המחזיקים במבנים בעקבות הליכי פיקוח. בתקופה זו אף נהרסו באזור 33 מבנים בלתי חוקיים במגזר הישראלי, 29 מתוכם נהרסו על-ידי יחידת הפיקוח.
4. המשיב 5, ראש המועצה, טוען אף הוא כי דין העתירה להידחות על הסף ולגופה. לדבריו, המבנה נשוא העתירה הוקם על רקע העובדה שבתי הספר המצויים באזור הכפר אינם מספקים עוד את צרכי האוכלוסייה ההולכת וגדלה, וכי מאז שנת 1960 לא נבנתה אף לא כיתת לימוד אחת במקום. המועצה, כך נטען, עמלה קשות עד ששכנעה את הרשות הפלסטינית להקצות תקציב לבניית בית הספר, והיא איתרה קרקע פרטית ווידאה כי היא מצויה בשטח B - שהינו באחריות אזרחית של הרשות הפלסטינית - על-מנת שניתן יהיה לקבל מן הרשות היתר בניה ומימון לבניית בית הספר. לאחר מאמצים שנמשכו מספר שנים רכשה המועצה את הקרקע, וביום 5.5.2010 נתן מוסד התכנון של הרשות הפלסטינית היתר בנייה למבנה. המשיב 5 טוען כי הוצאת צו הפסקת העבודה למבנה הכתה בתדהמה את המועצה ואת העומדים בראשה אשר היו בטוחים כי המבנה הוקם בשטח B, והוא מדגיש כי המועצה הינה גוף שומר חוק ואלמלא ניתן לה היתר כדין היא לא הייתה בונה את בית הספר. המשיב 5 מוסיף ומתאר את הפניות שביצעה המועצה אל ועדת המשנה לפיקוח בבקשה להקל בדרישת הוכחת הבעלות במקרקעין ולהאריך את המועד להמצאת מסמכי הבעלות בהם, ולדבריו משפניות אלו לא זכו להתייחסות הוגשה עתירת המועצה (בג"ץ 8902/10), ואין מקום לדון בעתירה דנן טרם שהסתיים הדיון בעתירת המועצה. עוד טוען המשיב 5 כי מבנה בית הספר אינו מהווה כל סיכון בטחוני וכי בנסיבות העניין אין עילה להתערב בהחלטות המשיבים המבוססות על סדרי העדיפויות שנקבעו על-ידם ביחס לאכיפת הדין על בניה בלתי חוקית באזור. כמו כן טוען המשיב 5 כי העותרת השמיטה עובדות חשובות בעתירתה וכי העתירה לוקה בחוסר ניקיון כפיים, שכן מחוץ לכותלי בית המשפט הצהירה העותרת כי מטרתה האמיתית היא להרתיע פלסטינים מלעתור נגד בניה בלתי חוקית של תושבי האזור היהודים, ולהביא לכך שבית המשפט ימשוך ידיו מעתירות כאלו. המשיב 5 סבור כי העותרת אינה נקיית כפיים גם מפני שבניגוד למצב שהוצג על-ידה, בניית בית הספר כמעט הושלמה ובחודשים הקרובים יחלו תלמידים ללמוד בו (התגובה הוגשה ביום 9.1.2011). מטעם זה, כך נטען, העתירה הוגשה בשיהוי ניכר.
הצו הארעי והפרתו
5. בעתירה שהגישה המועצה (בג"ץ 8902/10), היא עתרה לצו ביניים האוסר על ביצועו של צו ההריסה. בשל שביתת הפרקליטים לא הוגשה תגובה לבקשה למתן צו ביניים, ובהחלטה מיום 28.12.2010 ניתן בבג"ץ 8902/10 צו ביניים האוסר על ביצוע צו ההריסה. בעקבות כך ניתן ביום 30.1.2011 צו ארעי בעתירה שבכאן, לפיו עד החלטה אחרת תופסקנה העבודות במבנה נשוא העתירה וימנעו כל עסקה במבנה או אכלוסו.
העתירה דנן הועברה לדיון בפני הרכב שלושה, אך טרם שהתקיים הדיון בה, ביקשה העותרת ביום 23.2.2011 כי הצו הארעי יהפוך לצו ביניים והדיון בעתירה ייקבע בדחיפות, בציינה כי "המשיב 5 התעלם מהוראות הצו הארעי והמשיך בביצוע העבודות לבניית המבנה תוך הפרת הצו השיפוטי". מטעם זה הוסיפה העותרת וביקשה כי יוצא צו על-תנאי בעתירה וזאת בשים לב לעמדתו המוצהרת של שר הביטחון לפיה בראש סדר העדיפויות לעניין מימוש צווי הריסה באזור עומד הטיפול במקרים בהם הופר צו שיפוטי. המשיב 5 טען בתגובתו לבקשה כי היא חסרת כל בסיס עובדתי וכי "לא הייתה כל הפרה לצו בית המשפט". על רקע זה דחה בית המשפט בהחלטה מיום 6.3.2011 את בקשת העותרת, בציינו כי טענותיה נטענו בעלמא. זמן קצר לאחר מכן הובאה בפני בית המשפט תגובת המשיבים לבקשת העותרת, בה צוין כי בעקבות הצו הארעי שניתן בעתירה דנן הונחו גורמי הפיקוח לפעול להפסקת העבודות במבנה ולמניעת אכלוסו, תוך התחשבות בצו הביניים שהוצא בבג"ץ 8902/10 האוסר על הריסת המבנה עד החלטה אחרת. המשיבים עדכנו כי במהלך סיורי יחידת הפיקוח במינהל האזרחי התברר כי הבניה במקום נמשכת והאחראים על העבודה הוזהרו שמדובר בעבירה פלילית וכי אם העבודה תימשך תוגש נגדם תלונה למשטרה ותבוצע החרמת ציוד. בסיור נוסף שנערך ביום 13.2.2011 התברר כי הבניה נמשכת בניגוד לצווים שהוציאו המשיבים וכן בניגוד לצו הארעי שניתן בעתירה דנן. על כן בוצעה תפיסה של ציוד בניה. נוסף על כך, יחידת הפיקוח הגישה תלונה במשטרה בדבר הפרת חובה חוקית והחלה חקירה בעניין. המשיבים טענו אפוא כי פעלו ועודם פועלים לאכיפת צו הפסקת העבודה וצו ההריסה וכן לאכיפת הצו הארעי שהוציא בית משפט זה וכי דין בקשת העותרים ככל שהיא נוגעת אליהם - להימחק. בעקבות תגובת המשיבים ניתנה ביום 7.3.2011 החלטה נוספת, בה צוין כי התמונה המצטיירת מתגובת המשיבים שונה לחלוטין מזו העולה מתגובת המשיב 5, וכי הצו הארעי יעמוד על כנו אך תגובת המשיבים תובא בפני ההרכב שידון בעתירה ותילקח בחשבון בעת ההכרעה בה.
כחודש לאחר מכן, ביום 6.4.2011, הודיעה העותרת לבית המשפט כי המשיב 5 השלים את בניית המבנה וכן כי המבנה אוכלס. כל זאת תוך הפרת הצו הארעי שהוצא בעתירה. העותרת ביקשה על כן לקיים דיון דחוף בעתירה, לבטל את צו הביניים שהוצא בבג"ץ 8902/10 וככל שהמדינה לא תודיע על הריסת המבנה לאלתר, להוציא צו על תנאי המורה לה לנמק מדוע לא תעשה כן נוכח הפרת הצו הארעי כאמור. עוד ציינה העותרת כי מתצלום אוויר עדכני עולה שבחצר המבנה ובצמוד למתחם המבנה החלה בנייתם של שני מבנים נוספים ללא היתר.
6. בתגובה מעדכנת שהוגשה ביום 7.7.2011, ימים ספורים לפני מועד הדיון שנקבע בעתירות, ציינו המשיבים כי מיחידת הפיקוח נמסר שבאחד משני סיורים נוספים שנערכו במבנה נמצא שהעבודות בו ממשיכות להתבצע, אך בהעדר כוחות אבטחה מספיקים לא בוצעה תפיסת כלים. ביום 28.4.2011 נערך במקום סיור נוסף במהלכו התברר כי בניית המבנה הושלמה וכי הוא משמש כבית ספר. בכל הנוגע לחקירת התלונה שהגישה יחידת הפיקוח בדבר הפרת חובה חוקית נמסר כי המשיב 5 זומן לחקירה והכחיש כל קשר למבנה למעט העובדה שבעבר הגיש בקשה להיתר בניה, שנדחתה. כמו כן ציין המשיב 5 כי האחראי הבלעדי לבניה הוא משרד החינוך הפלסטיני, אשר גם מממן אותה. המשיבים ציינו כי אמירות אלו אינן עולות בקנה אחד עם טענות המועצה בבג"ץ 8902/10, מהן עולה כי היא זו שהייתה הגורם היוזם והמבצע של המבנה. כמו כן עדכנו המשיבים כי ניסיונה של המשטרה לאתר את הקבלן שבנה את המבנה לא צלח, וכי עם סיום החקירה הועבר התיק לתביעה הצבאית לצורך קבלת החלטה בדבר המשך ההליכים הפליליים, אך בעת שהוגשה התגובה המעדכנת מטעם המשיבים טרם התקבלה החלטה בעניין זה.
להשלמת התמונה יצוין כי בפתח הדיון שהתקיים ביום 11.7.2011 בבג"ץ 8902/10 ובעתירה שבכאן, במאוחד, הודיע עו"ד תאופיק ג'בארין, שייצג הן את המועצה (היא העותרת בבג"ץ 8902/10) והן את המשיב 5 בעתירה שלפנינו, כי המועצה חוזרת בה מן העתירה בבג"ץ 8902/10. באותו היום ניתן פסק-דין לפיו נמחקה אותה העתירה, והמועצה חויבה בתשלום הוצאות למשיבים בסך של 25,000 ש"ח, המבטא את מורת רוחו של בית המשפט מהפרת הצו השיפוטי.
נותרה לדיון העתירה שבכאן.
דיון
7. בפסקי-דין לא מעטים עמד בית משפט זה על חשיבותה של אכיפה יעילה בכלל ובתחום התכנון והבנייה בפרט, בהדגישו כי בהעדר אכיפה נגרמת פגיעה בשלטון החוק, כללי התכנון נותרים כאות מתה ולא ניתן להגשים את התכליות הניצבות בבסיסם (ראו: בג"ץ 5377/09 רגבים נ' שר הבטחון, פיסקה ז' (טרם פורסם, 10.8.2011) (להלן: עניין רגבים); בג"ץ 6243/08 התנועה לשמירת אדמות הלאום נ' שר הביטחון, פיסקה 22 (טרם פורסם, 2.12.2010) (להלן: עניין התנועה לשמירת אדמות הלאום); בג"ץ 551/99 שקם בע"מ נ' מנהל המכס והמע"מ, פ"ד נד(1) 112, 125 (2000)).