השופט א' רובינשטיין:
א. עניינה של עתירה זו בהחלטת המשיב 1, שר הפנים (להלן השר), להאריך בשנתיים - לפי סעיף 146(ב) לפקודת העיריות (נוסח חדש) - את תקופת כהונתה של מועצה ממונה, אשר מינה השר למילוי תפקידיהם של המועצה המקומית ירוחם ושל ראש המועצה. העותרים הם תושבי ירוחם, המתנגדים להארכת הכהונה ולדחיית הבחירות המוניציפליות הכרוכה בכך.
רקע
ב. המועצה המקומית ירוחם, שנבחרה בשנת 2003, נקלעה בשנת 2005 לקשיים כלכליים ותפקודיים. בין השאר צברה המועצה גירעון כספי וחובות, איחרה בתשלום משכורות, וביצעה פעולות שונות בהליכים בלתי תקינים. על אף סיוע שהעמיד לה משרד הפנים, לא עלה בידי המועצה לגבש תכנית הבראה שתביא אותה לאיזון תקציבי שוטף.
ג. בשנת 2005 לא הצליחה המועצה לאשר את תקציבה. בעקבות כך, ובעקבות ממצאי ועדת בדיקה, החליט השר (ביום 9.11.05) להפסיק את כהונתו של ראש המועצה המקומית, לפזר את המועצה ולמנות מועצה ממונה למילוי תפקידי ראש המועצה והמועצה; זאת, לפי הסמכות הנתונה לו בסעיף 206(ב1) לפקודת העיריות (החל גם על מועצות מקומיות, כמותו כסעיף 146 לפקודת העיריות, מכוח סעיף 34א לפקודת המועצות המקומיות (נוסח חדש); ראו גם סעיפים 38 ו-39 לפקודת המועצות המקומיות). המשיב 4, עמרם מצנע, הועמד בראש המועצה הממונה. עתירת ראש המועצה דאז, מר ברוך אלמקייס, ומרכז השלטון המקומי נגד החלטת השר נדחתה (בג"צ 10769/05 אלמקייס ואח' נ' שר הפנים (לא פורסם) - השופטת, כתארה אז, ביניש; להלן עניין אלמקייס).
ד. בתקופת כהונתה של המועצה הממונה חל שיפור ניכר בתפקוד המועצה. בין השאר, צומצם הגירעון המצטבר, עלה שיעור גביית הארנונה והושגו הסדרים עם נושיה העיקריים של המועצה. נוסף לכך, פועלת המועצה הממונה לקידום מספר פרויקטים רחבי היקף, שמטרתם שיפור מצבה של ירוחם בטווח הארוך. על כך אין חולק.
ה. תושבים בירוחם פנו למשרד הפנים (החל משנת 2006) במשאלה לקיום בחירות מוניציפליות, ואנשי משרד הפנים הסבירו במענה את הצורך בהמשך פעולתה של המועצה הממונה. פניות אלה חודשו ביתר שאת בשנת 2008, לקראת הבחירות המוניציפליות הכלליות העתידות להיערך ביום 11.11.08, ותושבים רבים חתמו על בקשה למשרד הפנים לעניין זה. פניות מאפריל ומאי 2008 צורפו לעתירה, וכן פניות העותר 1 ליו"ר ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת לעניין היוועצות השר בה, על פי דין, במקרה של החלטה להאריך את כהונתה של המועצה הממונה, כפי שיפורט להלן. היו פניות גם לחברי כנסת שהם חברי הועדה (להלן הועדה) ולגורמים נוספים. יצוין, כי מנכ"ל משרד הפנים השיב (ביום 12.5.08) לעותר 1, שפנה באמצעות עו"ד יהונתן יצחק, כי נושא ההארכה מצוי בבחינה. שר הפנים השיב לחברי הכנסת של סיעת יהדות התורה, שפנו אליו בעקבות פניות אליהם (מכתבו מ-25.5.08) כי:
"על פי הנתונים שבידנו הפסקת תכנית הייצוב וההבראה של המועצה והליכה לבחירות כעת עלולה להביא להידרדרות מחדש של הישוב, וכל ההשקעה של המדינה בתיקון המצב תרד לטמיון. לאור זאת, הנטיה היא לאפשר את המשך פעולתה של הועדה הקרואה עד אשר תושלם המלאכה של שיקום הישוב אשר נמצאת בעיצומה ובאמצע המלאכה, לאחר מכן תקבענה בחירות ביישוב".
ביום 28.5.08 השיב השר ליו"ר ועדת הפנים ח"כ פינס כי בשבועות הקרובים תתקבל החלטה. במכתב מאותו יום לח"כ ד"ר מרינה סולודקין כתב השר, כי יש לאפשר לועדה להמשיך בתפקידה נוכח הצלחתה. מרכז השלטון המקומי (מכתב מנכ"ל המרכז לעותר 1 מיום 23.6.08) תמך בנסיבות בהמשך פעולתה של המועצה הממונה. ביום 20.7.08 השיב יועץ שר הפנים למנכ"ל ארגון "בצדק", שפנה אף הוא, כי הוחלט לדחות את מועד הבחירות עד להשלמת תהליך ההבראה.
ו. אשר להיוועצות הפנימית במשרד הפנים. ביום 18.5.08 כתב מר רני פינצי, מנהל המינהל לשלטון מקומי, תסקיר מפורט למנכ"ל המשרד, בו המליץ על דחיית הבחירות והמשך עבודתה של המועצה הממונה לשנתיים, כדי לאפשר המשך שיקומה של ירוחם. צוין כי תכנית ההבראה הושלמה, המועצה הגיעה להסדר עם נושים עיקריים וקידמה פרוייקטים שונים - אך טרם הושלם הקמתו של מסד ניהולי של פקידות בכירה, והטמעת שיגרת עבודה וניהול.
ההליכים והטענות בעתירה
ז. בעתירה (אשר הוגשה ביום 16.7.08) נטען כי השר כבר קיבל בפועל החלטה על הארכת כהונתה של המועצה הממונה, אף שלא פירסם החלטה זו. נטען, כי אין הצדקה להארכת הכהונה, הואיל והמועצה הממונה כיהנה תקופה ארוכה (של כשנתיים ומחצה), במהלכה תוקנו הפגמים שבגינם מונתה מלכתחילה - ובפרט, אושר תקציבה. כן נטען, כי החלטת השר נתקבלה שלא בסמכות, שכן הטעמים להחלטה אינם מן העילות המנויות בפקודת העיריות, ומכיוון שסעיף 146(ב) לפקודת העיריות, המאפשר את הארכת כהונתה של מועצה ממונה, אינו חל - כך הטענה - במקרה בו מונתה המועצה הממונה מכוח סעיף 206 לפקודה.
ח. עוד נטען, כי החלטת השר, אשר משמעותה כי לא יתקיימו בירוחם הבחירות המוניציפליות הקבועות ליום 11.11.08, שוללת את זכותם הדמוקרטית של תושבי ירוחם לבחור ולהיבחר; וכי היא לוקה בחוסר סבירות קיצוני ובחוסר מידתיות, ומונעת משיקולים לא-ענייניים (לא פורטו שיקולים אלה). טענה נוספת בפי העותרים היתה, כי השר לא קיים את חובתו להתייעץ עם ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת בטרם קבלת ההחלטה.
ט. ביום 20.7.08, לאחר קבלת המלצת המינהל לשלטון מקומי, העביר השר לועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת הצעה להאריך בשנתיים את כהונתה של המועצה הממונה; זאת לפי סעיף 146(ב) לפקודת העיריות. ההצעה נדונה בועדה ביום 5.8.08. מנכ"ל משרד הפנים נימק בדיון את בקשת ההארכה בצורך להגיע לאיזון תקציבי ללא הישענות על תקציבי מדינה, בפרויקטים הנמצאים בביצוע ובצורך למנוע הידרדרות. מנהל המינהל לשלטון מקומי ציין בפני הועדה, כי הבעיה הכלכלית בירוחם נפתרה ביסודה, אך יש צורך לבנות מערכת ניהולית למועצה. יצוין, כי במהלך הדיון אמר מנכ"ל משרד הפנים, כי "שר הפנים ישקול במהלך השנתיים אם להקדים את הבחירות ולערוך אותן כבר אחרי שנה". בסיום הדיון הצביעו שמונה חברי כנסת בעד ההצעה, וחמישה נגד. ביום 6.8.08, לאחר קבלת המלצתו של מנכ"ל משרד הפנים מאותו יום, הורה השר על הארכת הכהונה בשנתיים.
י. ביום 4.8.08 הורה בית משפט זה (השופטים גרוניס, חיות ומלצר) על צירופם של המשיבים 918 כמשיבים בעתירה, לפי בקשתם. הללו גם הם תושבי ירוחם, אשר תומכים בהארכת כהונתה של המועצה הממונה. לדידם, מתפקדת המועצה הממונה בהצלחה, ונדרשת לה תקופה נוספת להשלמת תהליך ההבראה בו החלה. לפיכך, דחיית הבחירות בירוחם בשנתיים מהוה לדידם פגיעה מידתית בזכות לבחור ולהיבחר.
י"א. בעקבות כל אלה הוגשה ביום 11.8.08 (בהמשך להחלטה מיום 4.8.08) עתירה מתוקנת, בה חזרו העותרים על עיקרי טענותיהם. עוד נטען, כי הליך ההתיעצות עם ועדת הפנים ואיכות הסביבה קוים למראית עין בלבד, לאחר שהשר קיבל כבר מקודם החלטה בדבר הארכת הכהונה; וכי פרסום החלטת השר שלושה חודשים בלבד עובר למועד הבחירות המתוכנן הוא פגם המצדיק את ביטולה.
י"ב. בתגובת המשיבים 2-1 נטען, כי החלטת השר התקבלה בסמכות, וכי ההחלטה ראויה, סבירה ומידתית. לשיטתם, כנגד הזכות לבחור ולהיבחר יש לאזן אינטרסים נוספים, לרבות זכותם של תושבי ירוחם לקבל כראוי את השירותים המוניציפליים המגיעים להם. כן נטען, כי הארכת הכהונה נחוצה, הואיל ולפני המועצה הממונה עוד כברת דרך בטרם תהיה המועצה המקומית מבוססת ויציבה כדבעי, באופן שיאפשר את ניהולה התקין לאורך זמן וימנע הידרדרות מחודשת.
י"ג. נטען גם, כי השר רשאי להאריך את כהונתה של מועצה ממונה גם כאשר אין מצבה של המועצה אקוטי, וכי סעיף 146(ב) לפקודת העיריות חל אף במקום בו מונתה המועצה הממונה מכוח סעיף 206 לפקודה, כפי שאירע בירוחם. כן נטען, כי אין בסיס לטענת העותרים, כאילו היוועצות השר בועדת הפנים ואיכות הסביבה קוימה למראית עין בלבד, וכי אין פסול בגיבוש דעה לכאורית על ידי השר טרם ההתיעצות.
י"ד. בדיון בפנינו (מיום 21.8.08) הדגיש בא כוח העותרים, כי מוסד המועצה הממונה הוא חריג, כל שכן הארכת כהונתה תוך דחיית בחירות, וכי לפיכך יש לפרש בצמצום את סמכותו של השר בנדון. כן נטען, כי ראוי לקיים את הבחירות לרשויות המקומיות במדינה כולה ככל האפשר במועד אחיד. מטעם המשיבים 12 נטען, כי השר מעוניין לקיים בחירות בירוחם בהקדם, ואם הדבר יתאפשר - אף טרם חלוף שנתיים כתקופת ההארכה שניתנה. נאמר, כי אף ש"כובו השריפות" במועצה וחלף המצב האקוטי ששרר בה בעבר, טרם הושגה היציבות הנדרשת. נציג המשיבים 918 הצטרף לדברים אלה, והוסיף כי אף שחשוב שיתקיימו בחירות בעיר, יש לאפשר השלמה של תהליך ההבראה, על מנת ליצור תשתית ל"רצף דמוקרטי" בישוב.