השופטת ע' ארבל:
שלוש עתירות לפנינו, ונושאן אחד. ראובן מחזיק בבעלותו שטח אדמה. הרשות מחליטה כי אדמתו נחוצה לצרכי ציבור ולשם כך היא מפקיעה את השטח. הימים עוברים, השנים חולפות, מטרות ההפקעה משתנות ואחר-כך חוזרות למקורן, ראובן הולך לבית עולמו, ובשטח אין זכר למימוש המטרה הציבורית בשלה הופקעו המקרקעין. בחלוף כ-30 שנה פונים יורשיו של ראובן לבית המשפט ומבקשים כי ההפקעה תבוטל וכי האדמה תוחזר לרשותם. הייעתר בית המשפט או שמא יאפשר לרשות להוסיף ולהחזיק בשטח במטרה לממש את מטרות ההפקעה? אלו השאלות שבמוקד המקרה שלפנינו.
הרקע העובדתי בבג"צ 3421/05
1. אבי העותרים היה בעליהן של חלקות 81,69,49,27,2 בגוש 18536 המצויות בגבעת מכר שבקרבת העיר עכו. העתירה שלפנינו סובבת סביב חלקות אלה, למעט חלקה 27 (להלן: קרקע א). בחודש מרץ 1976 פרסם המשיב 1 (להלן: המשיב) הודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות), על-פיה 2,069 דונם של מקרקעין אותם פירט, בהן כלולה גם קרקע א', "דרושים לחלוטין לשר האוצר לצרכי ציבור". בהחלטת הועדה המייעצת לענייני הפקעות מחודש דצמבר 1975, שעל יסודה קיבל המשיב את ההחלטה לפרסם את ההודעה נאמר כי-
"על השטח המבוקש להפקעה תוקם עיירה של 10,000 נפש שתרכז בתוכה את כלל מחוסרי הדיור בעכו העתיקה וכפרי הסביבה ותאפשר להם לרכוש שיכון".
2. בחלוף כחודש, נשלח לאבי העותרים העתק מההודעה. בתגובה, פנה אבי העותרים למשיב ושטח בפניו את טעמי התנגדותו להפקעת המקרקעין, בציינו, בין היתר, כי הוא עושה במקרקעין שימוש למחייתו וכי הודעת המשיב נעדרה הסבר בדבר הצורך הציבורי בעטיו הם הופקעו. חרף כך, בחודש אוקטובר 1979 הועברה קרקע א' לחזקת המדינה בצו שהוצא על-ידי בית המשפט המחוזי בחיפה. בשנים הבאות פנתה משפחת העותרים פעמים מספר אל הגורמים המוסמכים בבקשה להחלפת חלק מן הקרקעות המופקעות בחלקות אחרות, אך מבוקשה לא נתמלא. בשנת 1987 עתר אבי העותרים לבית משפט זה בבקשה לביטול ההפקעה (בג"צ 831/87 מחול נ' שר האוצר (לא פורסם, 16.6.88)) (להלן: העתירה הראשונה) מן הטעם שעד לאותו מועד טרם הובהר מהו הצורך הציבורי שבעטיו נדרשה ההפקעה, ובשל השיהוי בהגשמת מטרת ההפקעה מטעם הגופים המוסמכים. לאור תשובת המשיבים, ממנה עלה כי מבוצעות פעולות להגשמת היעד הציבורי של קרקע א' (תכנית מתאר מספר ג/6073), ולפי הצעת בית המשפט, ניאות אבי העותרים לחזור בו מן העתירה, אך זאת מבלי לפגוע בזכותו לשוב ולעתור בעתיד אם לא ייעשה שימוש בקרקע המופקעת. לדברי העותרים, בתשובת המשיבים לאותה עתירה נפרסו בפני אביהם לראשונה מטרות ההפקעה שהוגדרו כ"פיתוח ובנית שיכונים, מבני ציבור ורווחה עבור תושבי האזור ומפוני העיר העתיקה עכו", ובאופן ספציפי "הקמת שכונת מגורים ואזור תעשייה, שטח למלונאות ונופש, בנייני ציבור, בית קברות, מתקן הנדסי, שטח ספורט, שטח ציבורי פתוח, שמורת יער ודרכים".
ברם, עוד קודם למתן פסק הדין, ערך צוות העבודה הבין-משרדי לתכנון והקמת הפרויקט עבורו יועדו המקרקעין, ישיבה שבה הועלו השגות שונות בנוגע לעמידתו של הפרויקט בסטנדרטים התכנוניים הנדרשים. בתום הישיבה הוחלט שלא להגיש את התוכנית לוועדה המחוזית עד "שמנהלת הפרויקט תסכם את נושא התכנון". בחלוף שנתיים פנה אבי העותרים למשיב והלין על חוסר ההתקדמות בפרויקט. בתגובה קיבל אבי העותרים עותק ממכתב שנשלח למשרד האוצר ממינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) בו נמסר כי "לאחרונה התקיימו מספר ישיבות ונידונו פרטי התוכנית בוועדה המחוזית לתכנון ובניה (...) וסוכם על קידום התוכנית ע"י הכנת תוכנית מפורטת לביצוע ע"י משרד השיכון ע"מ לאפשר פיתוח ובנייה בשטח".
3. גל העלייה ששטף את המדינה בשנות ה-90 הוליד עמו מצוקת דיור אשר הביאה את משרד הבינוי והשיכון לשנות את המטרה המקורית שעמדה בבסיס הפקעת קרקע א', ולייעדה, בצוותא עם אדמות נוספות בגבעת מכר, להקמת שכונה לעולים חדשים (תכנית ג/במ/126). ברם, משהתברר כי התוכנית שהוכנה למטרה זו חורגת ממספר תוכניות מתאר ארציות, החליטה וועדת המשנה לבנייה, למגורים ולתעשייה של המועצה הארצית לתכנון ובניה, כי חרף האישור הראשוני שניתן לה תחת תנאים, וחרף תחילת ביצוע העבודות למימושה, לא ניתן לאשר את התוכנית. לאור האמור, החליט המינהל ליזום כשלב ביניים תוכנית להקמת בית עלמין, בית חולים ומתקן הנדסי בשטח גבעת מכר ובכלל-זה בחלק מקרקע א' (תכנית 6073). תוכנית זו צומצמה במהלך הליכי התכנון, באופן שהמתווה שאושר ומומש בסופו של דבר יועד אך להקמת בית עלמין בשטח שלא כלל את קרקע א'.
4. בשנת 1995, לאחר התכתבות נוספת בין אבי העותרים לבין המשיב שבמהלכה דחה זה הראשון את אפשרות קבלתם של פיצויים בעבור האדמות המופקעות, הוגשה עתירה נוספת לביטול הפקעת המקרקעין (בג"צ 2739/95 מחול נ' שר האוצר, פ"ד נ(1) 309 (1996)) (להלן: פרשת מחול השנייה). עתירה זו נדחתה אף היא על-ידי בית משפט זה, שקבע, בין היתר, כי חרף השיהוי המאפיין את פעולת המשיבים, לא קפאו הם על שמריהם בשנים שקדמו לעתירה, ועשו למימוש מטרת ההפקעה.
5. בשנים הבאות הוחל, גם אם בדרגות נמרצות משתנות, בתכנון יתרת השטח שבה לא נעשה שימוש לשם הקמת בית העלמין, ובכלל זה קרקע א'. בחודש ספטמבר 2005 הגישו משרד הבינוי והשיכון והמינהל תוכנית חדשה לוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, לפיה יהפוך האזור שליד הכפרים ג'דידה ומכר (שאוחדו בשנת 1990 לכדי מועצה מקומית אחת) לאזור בעל מרקם עירוני (תוכנית ג/14056). במסגרת התוכנית, ייבנה רובע מגורים בהיקף של כ-4,700 יחידות דיור, ויוקמו פארק תעסוקה ומוסדות ציבוריים שיספקו את צרכיה של האוכלוסייה הערבית באזור הגליל המערבי. חצי שנה מאוחר יותר, ולאחר עריכתו של דיון מחודש בוועדה המקומית לתכנון ובניה, המליצה זו האחרונה בפני הוועדה המחוזית על הפקדת תכנית המתאר המקומית, שקיבלה את המספר החדש ג/16060. הועדה המחוזית הורתה על ביצוע מספר שינויים בתכנית ועל הפקדתה בתנאים. החלטה זו הביאה לשורה של מגעים בין יוזמי התכנית לבין גורמי התכנון בנוגע לשינויים שהוצעו ובסופם הביע הממונה על המחוז במשרד הפנים את תמיכתו העקרונית בה, לצד דרישה כי יוזמי התכנית יבצעו בה שינויים תכנוניים מסוימים.
במסגרת דיונים שנערכו במהלך החודשים ספטמבר-דצמבר 2008, שונו פרטים מסוימים בתכנון, ועל-פי זה העדכני, מתוכננות כ-13,000 יחידות דיור למגורים בשטח הפרויקט, בצפיפות משתנה, בנוסף למוסדות ציבור, שייבנו על שטח של 170 דונם, פארק עירוני ושטחים פתוחים בהיקף של כ-900 דונם, אזורי מלאכה ותעסוקה ועוד. בנקודת הזמן הנוכחית, הוחלט מטעמי יעילות לקדם את תוכנית המתאר המקומית במסלול של תוכנית מתאר ארצית, ברמת פירוט של תכנית מתאר מקומית, דבר שלטענת המשיבים, יאחד את מכלול ההליכים התכנוניים בידי המועצה הארצית ויקצר את לוחות הזמנים. לדברי המשיבים, בתחילת חודש מרץ 2009 אמור היה להתקיים דיון במסגרתו הייתה אמורה להתקבל החלטה בנוגע לקידום תכנית המתאר הארצית. עוד יצוין כי לדברי המדינה, בהסכמת הצדדים הכין אגף שומת מקרקעין שומה באשר לשוויין של החלקות שהופקעו מן העותרים. השומה נשלחה אל העותרים בחודש נובמבר 2008, אך לדברי אלה האחרונים, השומה אינה משקפת את שווי המקרקעין, וממילא אינם חפצים בפיצוי כי אם בביטול ההפקעה.
הרקע העובדתי בבג"צ 11679/05
6. המנוח נאיף דוח'י הנו ז"ל, שעיזבונו ואלו הטוענים כי הם יורשיו הם העותרים בעתירה זו, היה בעליהן של חלקות הממוספרות כיום כ- 36 ו-38 בגוש 18461 (להלן: קרקע ב'). בדומה לקרקע א', גם קרקע ב' נכללה בגדר המקרקעין שיועדו להפקעה בהודעת המשיב מ-1976, שתוארה ביחס לעתירה הקודמת. בחודש מאי 1979 הוקנתה קרקע ב' למדינת ישראל ונרשמה על שמה. מהלך עניינם של המקרקעין ממועד זה ועד ימינו נסקר לעיל בפירוט ולא מצאתי לחזור עליו, זולת התייחסות להשתלשלות המגעים בין המנוח למשיב ולמינהל בסוגיית הפיצויים.
7. עם תחילת הליכי ההפקעה בשנת 1976 פנו המנוח ושותפו למשיב בבקשה לקבל קרקע חלופית. בשלהי שנת 1977, שב ופנה המנוח בבקשה כי יינתנו לו פיצויים בקרקע או בכסף. בחודש מרץ 1982 ניתנו שני פסקי דין בבית המשפט המחוזי בחיפה במסגרת פעולות הסדר המקרקעין בגוש, ועל בסיסם נרשמה קרקע ב' בבעלות המדינה, ולמנוח ניתנו זכויות פיצויים (תיק 677/ג'וליס; תיק 578/ג'וליס). שש שנים חלפו והמנוח חזר ופנה למינהל בהצעה לעסקת חליפין בנוגע לקרקעות שבבעלותו, שתשלב קבלת פיצוי בגין קרקע ב'. המינהל דחה את ההצעה בטענה כי ערך הקרקעות המבוקשות הינו פי ארבעה ויותר מערך הקרקע שאותה הציע המנוח. במהלך שנות ה-90 פנה המנוח למינהל בעניין זה פעמים מספר אך העניין לא הגיע לכדי מיצוי. בחודש פברואר 1997 השיב הממונה המחוזי לחליפין, רכישות והפקעות במינהל לפנייתו של המנוח, והציע לו עסקת חליפין משלו. ההצעה נדחתה על-ידי המנוח בטענה כי אינה מספקת.
בסיכומם של מגעים לא הבשיל, איפוא, המשא ומתן בין הצדדים לכדי מתן פיצוי למנוח, ולעותרים אחריו, בגין הפקעת קרקע ב'.
הרקע העובדתי בבג"צ 11159/05
8. בדומה לקרקעות א' ו-ב', גם החלקות הממוספרות כיום כ-2 ו-13 בגוש 18461 (להלן: קרקע ג') נכללו במסגרת המקרקעין שיועדו להפקעה בהודעת המשיב מ-1976; גם הן נרשמו כקניין המדינה בשנת 1979; וכל מהלך העניינים שאפיין את 2,069 הדונמים שהופקעו באותה עת, רלוונטי גם לגביהן. אסתפק, איפוא, בסקירת רצף האירועים המייחד את עניינה של עתירה זו.
9. בחודש מאי 1982 ניתן פסק דין בבית המשפט המחוזי בחיפה (566/ג'וליס) ובו נקבעה, בין השאר, זכאותם של המנוחים שעיזבונותיהם הם העותרים בעתירה זו, ושל גורמים נוספים, לפיצויים. בחודש מאי 1997 פנה למינהל אחד מיורשיו של המנוח שעזבונו הוא העותר 1 (להלן: עאמר) והציע עסקת חליפין בקרקעות באזור ג'וליס, במסגרתה הוא ירכוש את אחת מחלקות המדינה בתמורה לזכויותיו בחלקה 2 או בתמורה לפיצויים המגיעים לאביו בגין זכויותיו בחלקה זו. פנייתו של עאמר נענתה בשלילה על-ידי סגנית הממונה המחוזי לרכישות והפקעות במינהל בטענה שפסק הדין בעניין 566/ג'וליס הוגבל למתן פיצויים. התכתבות נוספת בשנת 2002 לא הביאה אף היא לשינוי המצב. בשלהי שנת 2003 הגישו העותרים תביעה בבית המשפט המחוזי בחיפה (א 1040/03) בה עתרו לתשלום הפיצוי לו הם זכאים ולחלופין לביטול ההפקעה. בית המשפט המחוזי בחיפה פסק כי הסמכות לדון בתביעה נתונה לבית משפט זה ולפיכך הקפיא את התביעה. בחודש ספטמבר 2007 הוגשה מטעם העותרים הצעה נוספת לביצוע עסקת חליפין, שנענתה בסירוב מצד המשיבים שהדגישו את נכונותם לנהל משא ומתן על פיצויים כספיים בלבד. בתגובה, הודיעו העותרים כי "לא נוצר כל קשר עם המשיבה לצורך משא ומתן לקבלת פיצויים ממנה, וכי העותרים מבקשים לעמוד על עתירתם לביטול ההפקעה". לאחר מועד זה לא נרשמה התקדמות נוספת במגעים בין הצדדים.
טענות העותרים