בג"ץ אישר הגדלה זמנית של ההכנסה הקובעת לחישוב דמי ביטוח לאומי

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.        לפנינו שלוש עתירות התוקפות את חוקתיותו של סעיף 142(א) לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009-2010), התשס"ט-2009 (להלן: חוק ההתייעלות הכלכלית). הוראת חוק זו הגדילה, לתקופה של 17 חודשים הצפויה להסתיים ביום 31.12.10, את "תקרת" ההכנסה שעל בסיסה        מחושבים דמי הביטוח הלאומי ודמי ביטוח הבריאות מציבור המבוטחים, וזאת עד להכנסה של פי עשרה מהשכר הממוצע במשק (להלן גם: השכר הממוצע), במקום תקרה של עד פי חמישה מהשכר הממוצע במשק, שנהגה קודם לתיקון. תיקון זה לא הביא עימו שינוי בגמלאות המשולמות לזכאי הביטוח הלאומי, בין להקטנתן ובין להגדלתן, ואף לא שינה את תקרת ההכנסה הקיימת לצורך חישוב הגמלאות המשולמות לזכאים כנגד הפסדי-שכר (להלן: גמלאות מחליפות-שכר). תקרה זו נותרה כשהיתה בשיעור של פי חמישה מהשכר הממוצע במשק.

2.        הסעד הראשון והעיקרי המבוקש בכל העתירות הוא להורות על ביטולה של הוראת החוק האמורה, נוכח פגיעתה בזכויות-יסוד חוקתיות - הזכויות לשוויון ולקניין המעוגנות בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, והזכות לחופש עיסוק, המעוגנת בחוק-יסוד: חופש העיסוק. לחלופין, מבקשים העותרים להורות, כי הוראת החוק תיושם כך שדמי הביטוח ייגבו על-פי ההסדר שהיה קיים קודם לתיקון החוק, וכי הענין יוחזר לדיון מחודש בכנסת כדי שתשקול חקיקה חלופית אשר לא תפגע בזכויות החוקתיות האמורות; אשר לגמלאות מחליפות-שכר, ובמיוחד גמלאות בעבור שירות מילואים, התבקש, כי סעיף החוק יפורש באופן השומר על הזיקה שבין תקרת ההכנסה לצורך חישוב דמי הביטוח הלאומי ודמי ביטוח הבריאות, לבין תקרת ההכנסה לצורך חישוב שיעורי גמלאות אלה על-פי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: חוק הביטוח הלאומי אוהחוק). זאת, בין היתר, בדרך של הגדלת תקרת ההכנסה לצורך חישוב התגמולים המשולמים בעבור שירות מילואים; לבסוף, ככל שחוקתיות התיקון לחוק תאושר, מתבקש להבטיח, באמצעות שיטת גבייה מתאימה, כי תשלומי דמי הביטוח בהתאם לתקרת ההכנסה המוגדלת ייגבו רק ביחס להכנסות המבוטחים שהופקו החל מיום 1.8.09 - שהוא מועד תחילת תחולתו של התיקון לחוק - ואילך, ולא ממועד מוקדם יותר. 

3.        יובהר, כי דמי הביטוח שלצורך חישובם הועלתה תקרת ההכנסה החייבת, כוללים הן את דמי הביטוח הלאומי, המשולמים לפי חוק הביטוח הלאומי, והן את דמי ביטוח הבריאות, המשולמים לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן: חוק ביטוח בריאות ממלכתי), אשר נגבים גם הם על-ידי המוסד לביטוח לאומי, ומועברים על-ידו לקופות החולים. לפיכך, למעט במקום בו יצוין אחרת, ההתייחסות לדמי ביטוח שונים אלה תהיה במאוחד.        

4.        העותרים בשלוש העתירות הם לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל (להלן: לה"ב), לשכת רואי החשבון בישראל, לשכת עורכי הדין בישראל, ופורום המח"טים, המג"דים והטייסים במילואים (להלן: פורום חיילי המילואים או הפורום).

           המשיבים הם גורמי המדינה והמוסד לביטוח לאומי (להלן גם: המוסד). על-פי החלטת בית המשפט, לא נדרשה מעורבות הכנסת בהליך.

הרקע לעתירות

5.        בשנת 2008 פקד את ישראל, ביחד עם מדינות רבות בעולם, מיתון כלכלי קשה, אשר בין יתר השפעותיו, גרם להקטנה משמעותית במקורות ההכנסה של המדינה.

6.        ביום 7.4.09 אישרה הכנסת - ביוזמת הממשלה - את חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), התשס"ט-2009, בו נקבע כי תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 יהיה תקציב דו-שנתי, אשר יציג את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות לכל אחת משנים אלה במסגרת חוק אחד; כן נקבע, כי השנים 2009 ו-2010 תיראנה, לענין כל דין, כשנת תקציב אחת. ביום 15.7.09 אישרה

הכנסת את חוק התקציב לשנות הכספים 2009-2010, התשס"ט-2009.

7.        יום קודם לכן, בתאריך 14.7.09, וכחלק מהצורך להתמודד עם השפעות המשבר הכלכלי, אישרה הכנסת גם את חוק ההתייעלות הכלכלית. חוק זה שם לו למטרה "לתקן חוקים שונים ולקבוע הוראות נוספות, במטרה לאפשר למשק הישראלי להתמודד עם השפעות המשבר הכלכלי-העולמי ולמזער את נזקיהן, להכין את התשתית שתביא בתום המשבר לצמיחת המשק תוך צמצום פערים כלכליים-חברתיים, וכן לצמצם את הגירעון הממשלתי, תוך ייעול פעילות הממשלה, ולפתח אזורי פריפריה" (סעיף 1 לחוק). הוראת סעיף 142(א) לחוק זה היא העומדת במוקד המחלוקת שבפנינו. במסגרת הוראה זו, שונתה הגדרת ההכנסה המרבית לצורך תשלום דמי ביטוח המופיעה בלוח י"א לחוק הביטוח הלאומי, ונקבע, כי בתקופה שבין יום 1.8.09 ועד ליום 31.12.10, תקרת ההכנסה המרבית לצורך גביית דמי ביטוח משכירים ומעצמאים, אשר עמדה עד אותה עת על פי חמישה מהשכר הממוצע במשק, תועלה לשיעור של פי עשרה מהשכר הממוצע במשק. כך מורה סעיף 142(א) לחוק:

"בתקופה שמיום י"א באב התשס"ט (1 באוגוסט 2009) ועד יום כ"ד בטבת התשע"א (31 בדצמבר 2010), ייקרא טור ההכנסה המרבית שבלוח י"א לחוק הביטוח הלאומי כך -

(1)  בפרט 1, במקום "כפול 5" יקראו "כפול 10";

(2)  בפרט 2, במקום "לחמש פעמים" יקראו "לעשר פעמים"".

8.        ככלל, דמי הביטוח הלאומי נגבים כאחוז מהכנסתו של המבוטח, כאשר בלוח י"א לחוק הביטוח הלאומי מוגדרות ההכנסה המזערית וההכנסה המרבית החייבות בדמי ביטוח, לפי סוגי המבוטחים. בהתאם, סעיף 348 לחוק הביטוח הלאומי מורה כי, לענין דמי הביטוח, לא יבוא בחשבון סכום ההכנסה של מבוטח העולה על הסכום המרבי הקבוע בלוח י"א לחוק זה. משמעות הוראת סעיף 142(א) לחוק ההתייעלות הכלכלית, והתיקון הכרוך בה בלוח י"א בחוק הביטוח הלאומי, הינה, אפוא, כי לצורך תשלום דמי ביטוח, הוגדלה תקרת ההכנסה החייבת בדמי ביטוח משיעור של פי חמישה מהשכר הממוצע במשק, טרם התיקון, לשיעור של פי עשרה מהשכר הממוצע במשק, בעקבות התיקון. לעומת זאת, לא נעשה תיקון מקביל בשיעורי הגמלאות המשתלמות לזכאים, ובכלל זה, ביחס לגמלאות מחליפות-שכר, שגובהן מוגבל בתקרה על-פי החוק. תקרה זו היתה ונותרה בשיעור של פי חמישה מהשכר הממוצע במשק.

9.        הטעם הספציפי לביצוע התיקון בחוק נועד לכסות על פער במימון תקציבו של המוסד לביטוח לאומי שנוצר עקב החלטת הממשלה להקטין באופן ניכר את דמי ההשתתפות של המדינה בתקציב המוסד, הבנוי בחלקו מדמי ביטוח של ציבור המבוטחים, ובחלקו מדמי השתתפות של המדינה. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר:

"התקרה לתשלום דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות לפי לוח י"א תעלה, בתקופה האמורה, מחמש פעמים השכר הממוצע במשק לעשר פעמים השכר הממוצע במשק, ... בשל תוספת ההכנסה הצפויה למוסד לביטוח לאומי, מוצע לצמצם, בהתאמה, את הקצבות אוצר המדינה למוסד לביטוח לאומי בתקופה האמורה" (הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009, הצ"ח הממשלה 436 מיום 16 ביוני 2009, 348, בעמ' 605). 

10.      השפעתו המעשית של התיקון לחוק מתייחסת לפלח האוכלוסיה שהנמנים עליו  משתכרים מעל פי חמישה מהשכר הממוצע במשק, ועד פי עשרה משכר זה, קרי: בעלי הכנסה של בין כ-40,000 ש"ח בחודש לכ-80,000 ש"ח בחודש. טרם התיקון, תקרת ההכנסה לצורך חישוב דמי הביטוח היתה כ-40,000 ש"ח, ויתרת ההכנסה מעבר לתקרה לא נלקחה בחשבון לצורך חישוב כאמור. מאז התיקון, ולמשך תקופת תחולתו, דמי הביטוח לפלח אוכלוסיה זה מחושבים אף בהתייחס לחלק ההכנסה הנע בין כ-40,000 ש"ח לכ-80,000 ש"ח. כאמור, ההעלאה בדמי הביטוח לא לוותה בהקטנה או בהעלאה מקבילה של דמי הגמלאות המשולמות, וגמלאות מחליפות-שכר בכלל זה.