הנשיאה ד' ביניש:
1. ביום 22.6.2010 התקבל בקריאה שנייה ושלישית חוק יסוד: תקציב המדינה (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון) (להלן: חוק יסוד הוראת השעה או החוק). חוק יסוד הוראת השעה קובע כי תקציב המדינה לשנים 2011 ו-2012 יהיה תקציב דו-שנתי שיקבע בחוק אחד. חוק יסוד הוראת השעה הוא המשך של חוק יסוד קודם שקבע, אף הוא בהוראת שעה, כי תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 יהיה תקציב דו-שנתי (להלן: הוראת השעה המקורית). חוק יסוד הוראת השעה, כהוראת השעה המקורית, משנה את ההוראות הקבועות בסעיפים 3(א)(2), 3(ב)(1) ו-3א לחוק יסוד: משק המדינה, לפיהן תקציב המדינה ייקבע לשנה אחת בלבד.
2. הרקע לחקיקת חוקי היסוד האמורים, כפי שעולה מטיעוני הצדדים, נעוץ בהשתלשלות האירועים שלאחר התפטרותו של ראש הממשלה דאז, אהוד אולמרט. ביום 11.2.2009 התקיימו בחירות כלליות, וממשלה חדשה הושבעה ביום 31.3.2009. במקביל לאירועים אלה, פקד את העולם באותה עת משבר כלכלי, שלא ניתן היה להעריך את השלכותיו על המשק הישראלי. אירועים אלה הובילו לכך שלא ניתן היה לאשר את תקציב שנת 2009 קודם למחצית השנייה של השנה, והתקציב התבסס על תקציב שנת 2008. ביום 5.4.2009 התקבלה החלטת ממשלה להביא לאישור הכנסת תקציב דו-שנתי לשנים 2009 ו-2010 בדרך של הוראת שעה. בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב כי בשל המצב הייחודי שנוצר עקב העיכוב באישור תקציב המדינה לשנת 2009 וההשפעות השליליות של המשבר הכלכלי על ישראל, מוצע לקבוע הסדר מיוחד, שיחול לגבי תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010.
3. הניסיון בניהול תקציב דו-שנתי, כפי שעולה מתגובות המשיבים ומהפרוטוקולים של הדיונים בוועדה משותפת של ועדת הכספים וועדת החוקה, חוק ומשפט (להלן: הוועדה המשותפת או הוועדה), עלה יפה. לפיכך, בכירים באוצר סברו שיש מקום לבחון את האפשרות לעבור למשטר תקציבי דו-שנתי על בסיס קבוע. לשם כך, הוצע לערוך ניסיון, לשנתיים נוספות, בהן ייקבע תקציב דו-שנתי. בהתאם, הוגשה הצעת חוק לתקן את הוראת השעה המקורית, כך שתחול גם על התקציב לשנים 2011 ו-2012. בדברי ההסבר לתזכיר הצעת חוק יסוד הוראת השעה צוין כי בעקבות יישום התקציב הדו-שנתי נחשפה הממשלה ליתרונות שיטת תקצוב זו, אשר הובילו לחשיבה על שינוי שיטת התקצוב בישראל. תזכיר הצעת החוק מפרט שורה של יתרונות בניהול תקציב דו-שנתי, ולצידם, את החסרונות הקיימים בשיטת תקצוב זו. כך למשל, אל מול יצירת ודאות גדולה יותר לממשלה ולמשק והתפנות המשאבים הניהוליים לבניית תוכניות לטווח ארוך עומד הקושי לחזות את הכנסות המדינה לתקופה של שנתיים, המצריך ניסיון מקצועי מיוחד. לפיכך, הוצע:
"לבצע בחינה מלאה של יישום שיטת תקצוב דו-שנתי בדרך של התנסות בשנים 2011 ו-2012, כהוראת שעה לחוק היסוד וזאת משני טעמים מרכזיים:
1. בהעדר נסיון מוכר במדינות אחרות, עיקר הלמידה ייעשה 'בזמן אמת' תוך כדי הפעלת התקציב הדו-שנתי המלא הראשון, על פי המוצע.
2. במהלך תקופת התקציב הדו-שנתי יהיה צורך לבחון את עצם היכולת לבנות תקציב דו-שנתי ולפעול על פיו, בעיקר בהיבט של התמודדות עם הקשיים בבניית תחזית דו-שנתית, כמו גם את הצורך להתאים את הוראות הדין, לרבות התאמות של חוק היסוד, לפי הניסיון שיצטבר".
עוד צוין בתזכיר הצעת החוק כי:
"נוכח המשמעות המשטרית, החברתית והכלכלית שיש להליך קביעת התקציב יש חשיבות כי התהליך של גיבוש הסדר קבוע בענין זה וחקיקתו יעשו בצורה מושכלת וסדורה, על יסוד מרב המידע שיצטבר ותוך ליבון ציבורי הולם. זאת גם בשים לב לכך שתיקון של חוקי היסוד ראוי שיעשה במשורה" ((תזכיר חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון), עמ' 5-4).
4. ביום 17.3.2010 נדונה הצעת החוק במליאת הכנסת והתקבלה בקריאה הראשונה, וביום 22.6.2010 התקבלה בקריאה השנייה והשלישית. מספר ימים לאחר מכן הגישו חבר הכנסת רוני בר-און ומפלגת "קדימה" את העתירה שלפנינו (להלן: העותרים). העתירה מעלה לדיון שלוש שאלות מרכזיות ביחס לחוק יסוד הוראת השעה: האחת, האם ניתן לשנות את העיקרון, הקבוע בחוק יסוד: משק המדינה, לפיו הכנסת קובעת מידי שנה את סדרי העדיפויות של המדינה בהליך אישור התקציב, באמצעות הוראת שעה שמשך תחולתה נקבע למשך תקופת כהונתה של הממשלה הנוכחית. השנייה, האם ניתן, בהוראת שעה בעלת תחולה מוגבלת, להפקיע את העיקרון החוקתי לפיו אם לא יינתן פעם בשנה אישור הכנסת לתקציב, תתפזר הכנסת ותתקיימנה בחירות חדשות. השלישית, האם ניתן לפגוע באיזון החוקתי שבין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת באמצעות הוראת שעה ומבלי שהושג רוב של 61 חברי כנסת בכל אחד משלבי החקיקה.
5. העתירה נשמעה תחילה בפני שלושה שופטים. בסופו של הדיון, שהתקיים ביום 4.10.2010, ניתן בהסכמת המשיבים צו על תנאי, המורה להם להתייצב וליתן טעם מדוע לא ייקבע כי חוק יסוד הוראת השעה חסר תוקף או לחלופין יש לבטלו, וכי כנסת ישראל פעלה שלא בסמכות כאשר אישרה תיקון לחוק יסוד באמצעות חוק הוראת שעה וברוב של פחות מ-61 חברי כנסת בקריאה הראשונה והשנייה. עוד הוחלט כי הרכב השופטים יורחב. בהתאם, ביום 11.1.2011 קיים בית המשפט דיון שני בהרכב מורחב של שבעה שופטים.
הן בטיעונים בכתב והן בטיעוניהם בעל פה העלו הצדדים שאלות חוקתיות כבדות משקל. חלק ניכר מן השאלות טרם נדון או הוכרע במשפט הישראלי. שאלות אלה מתייחסות, אם באופן ישיר ואם באופן עקיף, למעמדם של חוקי היסוד ולאופן שבו ניתן לעצב מחדש הסדרים חוקתיים בישראל. טיעוני הצדדים מעוררים גם את הקשיים הטבועים במשטר החוקתי בישראל נוכח היעדרו של חוק יסוד: החקיקה, ובהתחשב בכך שמרבית חוקי היסוד אינם משוריינים ובשל כך, הדרישות הפורמאליות לשינויים מעטות. נקדים ונציין כי אנו סבורים שניתן בעת הזו להותיר חלק מן השאלות בצריך עיון. הגם שמטענות העותרים עולה קושי לא מבוטל, לא שוכנענו שהמקרה הנוכחי מצדיק התערבות חסרת תקדים בחקיקת יסוד של הכנסת בפועלה כרשות מכוננת. עם זאת, מוצאים אנו לנכון להתוות מספר עקרונות לעניין החקיקה והשינוי של חוקי היסוד בישראל, על מנת שתונח בפני הכנסת מפת דרכים חלקית בהעדרו של חוק יסוד: החקיקה.
טענות הצדדים
6. העותרים מבקשים מבית המשפט להכריז על כך שחוק יסוד הוראת השעה חסר תוקף, ולחלופין, לבטלו. לפי הטענה, חוק יסוד הוראת השעה נבע משיקולים של הישרדות הממשלה, שביקשה לנצל את הרוב שיש לה בכנסת על מנת לשנות סדרי שלטון בסיסיים. העותרים טוענים כי אישור חוק התקציב על בסיס שנתי נחשב לאבן יסוד במדינות דמוקרטיות והוא הכלי המרכזי שיש בידי הפרלמנט כדי לפקח על עבודת הממשלה וסדרי העדיפויות הנקבעים על ידה. חוק יסוד הוראת השעה פוגע באפשרות הפיקוח של הכנסת, ולמעשה, נועד להחליש את הכנסת אל מול הממשלה. חוק יסוד הוראת השעה, נטען, עומד בניגוד למגמה שהייתה קיימת לאורך שנים להגביר את הפיקוח של הכנסת על הממשלה, בין היתר, על ידי הסדרת המועדים בהם חייבת הממשלה להביא את התקציב בפני מליאת הכנסת. העותרים הוסיפו כי לפגיעה בכוחה של הכנסת יש משמעות מעשית ממשית, הבאה לידי ביטוי במניעת האפשרות לפזר את הכנסת ולהפיל את הממשלה במקרה של אי קבלת התקציב. העותרים טוענים כי בעוד שלצורך הפלת הממשלה באמצעות הצבעת אי אמון נדרשת האופוזיציה לגייס רוב של 61 חברי כנסת לפחות, הרי שלצורך פיזור הכנסת וקיום בחירות חדשות בדרך של אי אישור תקציב המדינה נדרש רוב של 60 חברי כנסת בלבד. לגישת העותרים, זהו כלי רב עוצמה היכול להביא לשינוי בהנהגת המדינה, והוא נתון לכנסת פעם אחת בשנה בלבד. חוק יסוד הוראת השעה מגביל את השימוש בכלי זה לפעם בשנתיים, באופן הפוגע במרקם הכוחות והיחסים שבין הממשלה והכנסת.
לגופו של התיקון לחוק היסוד העותרים טוענים כי בפועל, מדובר בחקיקה הנגועה בחוסר סבירות, וזאת משני טעמים מרכזיים. ראשית, לטענתם, לא יתאפשר פיקוח אפקטיבי של הכנסת על הממשלה כיוון שכמות המידע שתובא בפני חברי הכנסת במקרה של תקציב דו-שנתי, במיוחד אם מתלווה אליו חוק הסדרים רחב, היא עצומה, ומונעת מהם כל אפשרות ללמוד את החומר בפרק הזמן המוקצב לאישור חקיקת התקציב. שנית, העותרים סבורים כי אישור מראש של התקציב לתקופה של שנתיים מצריך עריכת תחזית מדויקת של הוצאות והכנסות המדינה - משימה שלגישתם אינה אפשרית, במיוחד במציאות הישראלית. בנוסף, העותרים מדגישים כי היה ולא יאושר תקציב המדינה הבא במועד, הרי שעל פי החוק, חוק התקציב של שנת 2013 ייגזר מחוק התקציב של שנת 2012, כך שהלכה למעשה, ייתכן שחוק התקציב הדו-שנתי יהפוך לחוק תקציב לשלוש שנים.
העותרים תוקפים עוד את העובדה שחוק היסוד תוקן בדרך של הוראת שעה. לגישתם, הניסיון לחוקק חוק יסוד בהוראת שעה עומד בסתירה ברורה לפסיקת בית משפט זה, לפיה חוקי היסוד הם חוקים בעלי אופי "נצחי" שנועדו לשמש פרקים בחוקתה העתידית של מדינת ישראל. לפיכך, נטען, חוקי היסוד אינם יכולים להיות חוקים זמניים, הנחקקים אד הוק, מתוך מטרה לשרת צרכים פוליטיים ארעיים של רוב נתון בזמן נתון. עוד נטען כי חוק יסוד הוראת השעה אינו ראוי להיחשב חוק יסוד - הן על פי המבחן הצורני והן על פי המבחן המהותי. לטענתם, העובדה שבשמו של חוק היסוד מופיע תיאור השנים במהלכן נועדה הוראת השעה לחול פוגמת בתוקפו על פי המבחן הצורני; והעובדה שהוא אינו בעל יסוד "נצחי" פוגמת בתוקפו כחוק יסוד על פי המבחן המהותי. לבסוף, העותרים טוענים כי גם בהליך חקיקת חוק יסוד הוראת השעה נפל פגם, בכך שלא התקבל ברוב של 61 חברי כנסת בכל הקריאות. לטענת העותרים, רוב זה נדרש נוכח העובדה שחוק יסוד הוראת השעה מצמצם את האפשרות של חברי הכנסת לפזר את הממשלה והכנסת בדרך של אי קבלת התקציב לפעם בשנתיים בלבד; ובשל כך שהוא מהווה שינוי משתמע של סעיף 34 לחוק יסוד: הכנסת, הקובע מתי רשאית הכנסת לפזר את עצמה טרם גמר כהונתה, שהוא, לפי הטענה, סעיף משוריין.
טענות המשיבים
7. משיבים 6-1 (להלן: הכנסת) הגישו תגובה לעתירה ביום 16.8.2010 ותשובה, לאחר הוצאת צו על תנאי, ביום 5.12.2010. בתגובה נטען כי הגם שחוק יסוד הוראת השעה "מעורר קשיים לא מבוטלים בכל הנוגע לפגיעה בפיקוח הפרלמנטרי על הממשלה ובמאזן הכוחות בין הכנסת לממשלה", הרי שאין בטענות כדי להצדיק התערבות של בית משפט זה. הכנסת טענה עוד כי אף שאין חולק כי קביעת הנורמה בעניין חוק תקציב דו-שנתי במסגרת של הוראת שעה "מעוררת קושי מושגי מובנה", הרי שאין בכך כדי להפוך את חוק יסוד הוראת השעה לחוק "רגיל" או "נחות" במעמדו מחוקי יסוד אחרים.
בתגובת הכנסת פורטו באריכות הדיונים שהתקיימו בוועדת הכספים ובוועדה המשותפת. כן צוין כי מרבית הטענות המועלות בעתירה הועלו גם בפני וועדות אלה, אם על ידי חברים בוועדה או אנשים שהופיעו בפניה ואם על ידי היועצים המשפטיים, ובכללם היועץ המשפטי לכנסת, היועצת המשפטית של ועדת הכספים, היועץ המשפטי של משרד האוצר וראש תחום משפט ציבורי במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. כל היועצים המשפטיים עמדו על הקשיים שבהצעת החוק, ובהם הקושי הטמון בתיקון חוק היסוד בדרך של הוראת שעה. עמדת היועץ המשפטי לכנסת, כפי שהובאה בפני הוועדה המשותפת, הייתה שאמנם "אין חולק כי חוק-יסוד והוראת שעה הם תרתי דסתרי", אולם, כל זמן שהכנסת טרם חוקקה את חוק יסוד: החקיקה, שאמור להסדיר את הליכי החקיקה בישראל, תקנון הכנסת הוא המקור הנורמטיבי היחיד להליכי חקיקה בכנסת, והוא אינו קובע דבר לעניין חקיקת חוקי יסוד או תיקונם.