בג"ץ - המדינה לא קיימה את חובתה ליישם תכנית ליבה בחינוך העל-יסודי החרדי

השופטת א' פרוקצ'יה:

רקע

1.       מערך החינוך הממלכתי בישראל נועד להשיג מטרות שונות העומדות ביסוד מערכת הערכים החברתיים, הלאומיים, והאנושיים, הניצבים בתשתית קיומה הערכי של המדינה (סעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, תש"יג - 1953 (להלן: חוק חינוך ממלכתי)). חינוך ממלכתי משמעו חינוך הניתן מאת המדינה על פי תכנית לימודים שנקבעה למוסדות חינוך רשמיים, אשר נועדה להשיג את מטרות החינוך האמורות. במסגרת תכנית הלמודים הכוללת, קיימת "תכנית יסוד"שהיא תכנית חובה החלה בכל מוסד חינוך רשמי. תכנית היסוד מגלמת את הגרעין הקשה של התכנים והערכים שהקנייתם לתלמיד הינה בבחינת חובה בכל מוסד חינוך רשמי. מוסדות החינוך הרשמיים ממומנים בשלמותם על ידי המדינה או אחת מרשויותיה, והיא אחראית להקניית חינוך ממלכתי בהם, במסגרת תכנית לימודים, ובכללה "תכנית היסוד". בצד בתי הספר הרשמיים, פועלים מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, אשר אינם מוחזקים על ידי המדינה. מוסדות אלה מבקשים להקנות לתלמידיהם תכני חינוך התואמים את התפיסות הערכיות שבית הספר מבקש לקדם. עם זאת, נדרש איזון בין תכנים אלה לבין הגרעין הקשה של ערכי החינוך הכלליים שהקנייתם נדרשת גם במוסד זה. החוק נותן בידי המדינה סמכות לקבוע את התנאים להכרה במוסדות אלה, להנהיג בהם את תכנית היסוד, ולקבוע את שיעור תמיכת המדינה בתקציביהם (סעיף 11 לחוק חינוך ממלכתי). תנאי להכרה בבית ספר כמוסד מוכר שאינו רשמי הוא, בין היתר, קיומה של "תכנית יסוד" במסגרתו (סעיף 3(א)(1א) לתקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים) תשי"ד-1953 (להלן: תקנות החינוך הממלכתי)). על תכנית היסוד במוסדות מוכרים להוות לפחות 75% מכלל שעות הלימוד במוסד חינוך רשמי, אלא אם אושר היקף אחר בהתקיים תנאים מסוימים (סעיף 3(ג) לתקנות החינוך הממלכתי). בהתקיים התנאי האמור בדבר תכנית היסוד, משתתפת המדינה בתקציב שעות לימוד של מוסד מוכר בשיעור של 75% מתקציב שעות לימוד של מוסד רשמי דומה, בכפוף לסייגים שונים (תקנה 9 לתקנות החינוך הממלכתי).

"מוסדות הפטור" הם סוג שלישי של מוסדות חינוך, שלגביהם מוסמך שר החינוך בתנאים מסוימים לפטור תלמיד מחובת לימוד סדיר במוסד חינוך מוכר (סעיף 5(א) לחוק לימוד חובה, תש"ט-1949 (להלן: חוק לימוד חובה)).שאלת החובה להנהיג תכנית יסוד במוסד פטור כתנאי לקבלת תקצוב ממשלתי עולה אף היא בהקשר שלפנינו. על פי מדיניות הרשות המוסמכת, גם מוסדות פטור נדרשים להנהיג תכנית ליבה בהיקף מסוים כתנאי לקבלת מימון ממשלתי.

2.       ענייננו בהליך זה במידת אכיפתה של החובה להנהיג "תכנית יסוד" בבתי ספר מוכרים שאינם רשמיים במגזר החרדי, ובמיוחד ברמה העל-יסודית. סוגיה זו שלובה ואחוזה בשאלה נוספת, מה דין המשך מתן תמיכה ממשלתית בתקציבי מוסדות חינוך  שאינם מקיימים את החובה שבדין להנהיג בבית ספרם "תוכנית-יסוד" או "תכנית ליבה", כשמה של תכנית היסוד בפי מעצבי המדיניות במשרד החינוך. כן עולה השאלה, מה דינה של הצעת הרשות המוסמכת להסב מוסדות מוכרים לבעלי מעמד של מוסדות פטור, כאמצעי לאפשר המשך הזרמת מימון ממשלתי לאותם בתי ספר ללא הטלת חובה ליישם במסגרתם את תכנית הליבה. סוגיות אלה אחוזות ושלובות בהלכה פסוקה שניתנה בבית משפט זה לפני מספר שנים, אשר הורתה על חובת הנהגת תכנית הליבה בבתי הספר המוכרים במגזר החרדי החל בתחילת שנת הלימודים תשס"ח, כתנאי להמשך הזרמת תקציבים ממשלתיים לאותם מוסדות (בג"ץ 10296/02 ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים נ' שרת החינוך, פד"י נט(3) 224) (להלן - פסק הדין).

העתירות

3.        שתי עתירות בפנינו: עתירת המרכז לפלורליזם יהודי -התנועה ליהדות מתקדמת בישראל (להלן - ה"תנועה") ועתירת ארגון המורים בבתי הספר העל-יסודיים בסמינרים ובמכללות (להלן -ארגון המורים). העתירות מופנות כנגד משרד החינוך ושרת החינוך, היועץ המשפטי לממשלה, וכנגד עמותת איגוד מנהלי הישיבות והמוסדות התורניים, ומוסדות "נטעי תורה" בארה"ק. (בקשו להצטרף לעתירות סגן ראש הממשלה ושר התמ"ת, הרב אליהו ישי, וחברי הכנסת הרב ליצמן והרב גפני).

4.        העתירות נסבו בעיקרן על הפעלת תכנית "הליבה" של משרד החינוך על מוסדות החינוך העל יסודי במגזר החרדי.

           בעתירת התנועה, נתבקש כי תיקבע לאלתר תכנית ליבה למגזר החרדי, אשר תופעל באופן מחייב במוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים ומוסדות הפטור העל-יסודיים, וכי הפעלת תכנית כזו ויישומה במגזר זה תהווה תנאי להמשך תיקצובם של מוסדות אלה. עוד נתבקש בעתירה להורות כי בכל מוסד חינוך מוכר שאינו רשמי ומוסד פטור בחינוך היסודי שאינם מקיימים תכנית ליבה, או אינם מקיימים אותה בהיקף הנדרש על ידי הרשות מוסמכת, תופסק או תופחת הזרמת תקציבים ממשלתיים בהתאם. כן נתבקש סעד שעניינו הפחתה יחסית של תקציב מוסדות בחינוך היסודי, המלמדים תכנית ליבה בשיעור נמוך מ-100%. סעד נוסף שנתבקש עניינו                                                             בצורך בהקמת מנגנון פיקוח יעיל לחינוך היסודי והעל-יסודי, אשר יופעל לאלתר, ויבחן באופן סדיר את מידת עמידתם של כלל מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים ומוסדות הפטור בחובת הפעלת תכנית הליבה במסגרתם.

           עתירת ארגון המוריםנסבה כולה על סעד שעניינו אי קיום פסק דינו של בית המשפט העליון בעתירתו הראשונה של ארגון המורים ואשר ניתן ביום 15.12.04. לדברי העתירה, פסק הדין הורה על מתן צו מוחלט, אשר נכנס לתוקפו בתחילת שנת הלימודים תשס"ח (ספטמבר 2007). על פי אותו צו, מתבטלות כל ההקצבות למוסדות מוכרים המלמדים לימודי קודש, אשר אינם עומדים בתנאים ובקריטריונים הקבועים בדין לקבלת הקצבות כספיות מתקציב המדינה. על פי העתירה, יש לפעול באופן מיידי ליישם הוראות צו זה.

5.        ביום 25.9.07, לאחר שמיעת טיעוני הצדדים, הוצא על ידינו צו על תנאי באשר לסעד המבוקש בעתירת ארגון המורים, וכן צו כאמור לגבי עתירת התנועה, ככל שהוא נוגע לסעדים המבוקשים בעתירה, למעט הסעד שנתבקש בעניין הפחתה יחסית של התקצוב בחינוך היסודי על פי מידת הפעלתה של תכנית הליבה בכל מוסד.

           ענייננו מתמקד, אפוא, בשני הצירים המרכזיים הבאים: האחד-סוגיית החובה לקיים "תכנית ליבה" בחינוך העל-יסודי במוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים ובמוסדות פטור על-יסודיים, תוך יישום ראוי של קביעות פסק הדין שניתן בנושא זה. סוגיה זו קשורה בהמשך תיקצובם של מוסדות חינוך אשר לא נערכו ואינם נערכים גם עתה ליישום תכנית הליבה, כאמור. השני- מידת הצורך בהקמת מנגנון פיקוח יעיל לחינוך היסודי והעל-יסודי, אשר יפעל ברציפות, ויבצע בדיקה סדירה של מידת עמידתם של כלל מוסדות החינוך המוכרים שאינם רשמיים ומוסדות הפטור בתנאי החוק ופסק הדין.

הרקע לעתירות

6.        שתי העתירות הוגשו על רקע פסק הדין שניתן בעתירת ארגון המורים, אשר עתר בשעתו לביטול ההקצבות הכספיות הניתנות על ידי המדינה למוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים המלמדים לימודי קודש בלבד. באותו ענין, טען ארגון המורים כי מוסדות אלה אינם עומדים בתנאים שנקבעו בחוק לצורך הכרה בהם, מאחר שהם אינם מקיימים "תכנית יסוד", היא תכנית הליבה, המכילה בתוכה את ערכי הלימוד הבסיסיים שכל ילד בישראל חייב להיחשף להם בלימודיו ברמה היסודית והתיכונית בלא קשר למגזר החברתי אליו הוא משתייך. במסגרת אותה עתירה, נתבקש בית המשפט להורות למוסדות החינוך העל-יסודיים במגזר החרדי לקיים את תכנית הליבה של משרד החינוך החל מחודש ספטמבר 2004, ולחילופין, להורות למדינה להפחית הקצבות כספיות למוסדות שאינם מקיימים את תכנית הליבה לשיעור המימון שבו זוכים מוסדות הפטור. בית המשפט העליון (כב' השופט א' א' לוי) בהסכמת הנשיא ברק והשופט ג'ובראן קבעו את עיקרי הדברים הבאים:

7.        מכוח סעיף 3א לחוק יסודות התקציב,תשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב) קיימת חובה לקיים נוהלי תקציב תקינים על בסיס עקרונות של שוויון ופומביות במימון מוסדות ציבוריים אשר אינם מנוהלים על ידי רשויות המדינה. כלל זה היה שריר וקיים מכוח עקרונות משפטיים ופסיקתיים כלליים עוד בטרם נחקק ההסדר הסטטוטורי האמור. הזרמת תקציבים למוסד חינוך פלוני כפופה לתנאים שנועדו להגשים את המטרות שלשמן נועדה ההקצבה. במקרה זה, על ההקצבות הכספיות למוסדות החינוך לקיים את תכלית חוק חינוך ממלכתי וההסדרים על פיו. הזרמת כספים למוסדות שאינם מקיימים את התנאים הבסיסיים שעוגנו בחוק, ואינם מגשימים את מטרות החינוך הממלכתי מהווה חריגה מסמכות של משרד החינוך, והפרת נאמנות שהרשות הציבורית חבה לציבור. מימון מוסדות חינוך שאינם עומדים בדרישות החוק והתקנות במובן האמור מעלה חשש לפגיעה בעקרון השוויון, ויצירת הפלייה הנוגדת את החוק בין מוסדות שמקיימים את החוק, לבין אלה שאינם מקיימים אותו (פסקה 15). בית המשפט קבע, כי בפועל קיימת תכנית ליבה המיושמת בבתי הספר הרשמיים העל-יסודיים, אך היא לא עוגנה בתקנות, ולא נקבע מנגנון להפעלתה במוסדות חינוך חרדיים, ולא מופעל פיקוח על יישומה. כן קבע, כי תקצוב מוסדות מוכרים ללא יישום תכנית ליבה לוקה בחוסר סמכות. מצד שני, נקבע כי טרם גובשה תכנית ליבה שתתאים למוסדות חינוך חרדיים, ולא נקבעו מנגנוני פיקוח ואכיפה למטרה זו (פסקה 17). במצב דברים זה, עתרה המדינה לאורכה של שלוש שנים כדי לאפשר לה להשלים את יישום התכנית בכל מערכת החינוך היסודי והעל-יסודי. זו לשון בקשתה של המדינה בתשובתה לאותה עתירה:

"קביעת פרק זמן של 3 שנים מכאן ולהבא, קרי עד שנת הלימודים תשס"ח, ליישום ראשוני של תכנית הליבה בבתי הספר היסודיים לבחינת הלקחים שהופקו מהיישום האמור, והעמקת היישום האמור במסגרת מגזרים רחבים להפנמת הרעיון האמור, לשכלול מנגנוני הפיקוח והבקרה בכל רובדיהם, להשלמת גיבוש חובת הזכאות לבגרות שהינה תנאי מקדים... לגיבוש תכנית ליבה לחטיבות הביניים ולבתי הספר העל-יסודיים, למיצוי הניסיון להגעה להבנות עם מגזרים שונים המתבקשים לשנות את אורחות חייהם מבראשית בנוגע ל"ציפור הנפש", היא מערכת החינוך, לגיבוש תכנית ליבה מוצעת לחטיבות ולבתי הספר העל-יסודיים, היא סבירה ביותר, ואינה נדמית למשיבים מוגזמת כלל ועיקר."

8.        בית המשפט בחן את משמעות בקשת המדינה למתן האורכה המבוקשת על פי מבחן הסבירות. הוא קבע, כי אף שהרשות המוסמכת חרגה מסמכותה בהזרמת תקציבים למוסדות חינוך שאינם מקיימים תכנית ליבה, יש מקום לאפשר לה לתקן את הפגם באורח שקול ומחושב, גם אם יידרש לכך פרק זמן סביר נוסף. בסופו של יום, בית המשפט הוציא צו מוחלט המורה למשיבים, כלשון הצו "לבטל את ההקצבות למוסדות הלומדים למודי קודש, אשר אינם עומדים בתנאים ובקריטריונים  הקבועים בדין להכרה ב"מוסדות מוכרים" המזכה בהקצבות כספיות". כן הורה בית המשפט, כי הצו יכנס לתוקפו כעבור שלוש שנים, דהיינו, בשנת הלימודים תשס"ח (להלן - הצו המוחלט) (פסקה 20 לפסק הדין). דחיית מועד כניסתו לתוקף של הצו נעשתה מתוך התחשבות בצורך לאפשר למשרד החינוך ושרת החינוך להשלים את התהליך שהחלו בו על פי לוח זמנים שהם עצמם קבעו, ואשר אותו בקשו מבית המשפט לאמץ. בית המשפט מצא, כי בנסיבות העניין, פרק זמן של שלוש שנים, כמבוקש על ידי המדינה, אינו חורג ממתחם הסבירות. הרציונל לקביעה זו של בית המשפט טמון בדבריו הבאים של השופט לוי:

"הסעד המבוקש על ידי העותר -הפסקה או הפחתה משמעותית בתקצוב למוסדות אשר אינם מקיימים תכנית ליבה -הינו סעד שבא להעניש במובן מסוים את אלה שלא חטאו. כפי שהובהר לעיל, טרם ניתנו הוראות למוסדות החינוך החרדיים באשר לתכנית שעליהם ליישם, פרט להתראה כי בעתיד הם יתבקשו לעמוד בדרישות חדשות. האחריות למחדל זה רובצת לפתחם של המשיבים, ואלה הודו בפגם ופירטו בפנינו את הצעדים שהם נקטו, נוקטים וינקטו כדי להכפיף את מעשיהם להוראות הדין. המשיבים כבר החלו ליישם את הסעדים אותם שהעותר דורש: גיבוש תכנית ליבה ויישומה במוסדות החינוך המוכרים, ביניהם מוסדות חינוך במגזר החרדי. תכנית זו תהווה קריטריון לקבלת תקציבים, לאחר שתושלם מלאכת ההכנה.

...