אישור תובענה יצוגית נ' עיריית ת"א לעניין חוקיות תעריף ארנונה

(בקשה לאישור תובענה ייצוגית מנהלית)

א.        תיאור ההליך ורקע עובדתי

1.         לפני בקשה לאישור תובענה מנהלית ייצוגית, שעניינה חוקיות תעריף הארנונה שגבתה המשיבה (להלן גם: " העיריה") בגין 100 המ"ר הראשונים של נכסים בשטחה בסיווג  "תעשיה". לטענת המבקשת, המשיבה קבעה בצו הארנונה לשנים 2005-2004 כי התעריף לשנה לכל מ"ר מתוך 100 המ"ר הראשונים של נכס בסיווג "תעשיה" ( סיווג מס' 3.4.1) יהיה בסך 155.94 ש"ח למ"ר לשנה. הוראה זו חורגת מהוראות חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), תשנ"ג-1992 והוראות תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 2000), תש"ס-2000 (להלן, בהתאמה: " חוק ההסדרים" ו" תקנות ההסדרים"), שלפיהן סכום הארנונה המירבי לכל מ"ר לשנה של נכס בסיווג "תעשיה" בשנים 2005-2004 עמד על סך של 125.70 ש"ח.

2.         המבקשת מחזיקה נכס בשטח של 957 מ"ר המשמש כמפעל, ברחוב לבנדה 22 בתל אביב. אין מחלוקת כי היא חויבה על ידי המשיבה בארנונה בשנים 2004-2006 לפי סיווג "תעשיה", בהתאם לצווי הארנונה שהיו בתוקף אותה עת, על-פי תעריף של 155.94 ש"ח לכל מ"ר מתוך 100 המ"ר הראשונים של שטח הנכס שבחזקתה. זאת למרות שלפי תקנות ההסדרים שיעור הארנונה המירבי לכל מ"ר לשנה של נכס בסיווג "תעשיה" לתקופה זו עמד על סך של 125.70 ש"ח (בשנת 2000 עמד התעריף המירבי על 117.36 ש"ח למ"ר בשנה, כאמור בטבלה שבתקנה 6 לתקנות ההסדרים, ובשנת 2006 עודכן הסכום ל- 129.56 ש"ח, בהתאם לאמור בסעיף 81 לחוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004 (תיקוני חקיקה), התשס"ד-2004). תקנה 6 לתקנות ההסדרים קובעת כי " הסכום המרבי לארנונה הכללית אשר תטיל רשות מקומית לשנת הכספים 2000 (להלן - 'הסכום המרבי'), לפי סיווג נכסים יהיה: ... (4) תעשיה - 117.36 (שקלים חדשים למטר רבוע)". התקנות קובעות את התעריף המירבי הנ"ל לכל שטח הנכס, אך המשיבה (כמו גם הרשויות המקומיות האחרות) קבעה ליתרת שטח הנכס מעבר ל- 100 המ"ר הראשונים תעריף מדורג בשיעור נמוך מן התעריף המירבי (ראה סעיף 3 לקמן). לכן, המחלוקת בין הצדדים מתמקדת בסכום שגבתה העיריה בגין 100 המ"ר הראשונים, שכן רק הסכום שנקבע בגין שטח זה עלה על התעריף המירבי הקבוע בתקנות.

אין מחלוקת שבגין יתרת שטח הנכס חוייבה המבקשת בסכומים שהם נמוכים מן התעריף המירבי המותר לפי חוק ההסדרים ותקנותיו. כך גם אין חולק כי בממוצע לא עלה התעריף למ"ר בו חוייבה המבקשת בגין הנכס כולו על התעריף המירבי המותר לפי החוק ותקנותיו (התעריף הממוצע למ"ר ששילמה המבקשת היה 74.7 ש"ח - סעיף 25 לתצהירו של איציק חן, מ"מ סגן מנהל האגף לחיובי ארנונה במשיבה, להלן: " חן"). המחלוקת בין הצדדים היא האם יש נפקות כלשהי לסכום הממוצע בגין הנכס כולו, כאשר מתברר שהעיריה גבתה ארנונה בגין 100 המ"ר הראשונים של הנכס בשיעור העולה על התעריף המירבי המותר בתקנות ההסדרים.

3.         בצווי הארנונה לשנים 2005-2004 קבעה המשיבה תעריף בסיווג "תעשיה" כדלקמן: בגין כל מ"ר מתוך 100 המ"ר הראשונים - 155.94 ש"ח; בגין כל מ"ר שבין 101 מ"ר לבין 500 מ"ר - 69.48 ש"ח; ובגין כל מ"ר מעל 501 מ"ר - 61.49 ש"ח (ראה טבלת התעריפים בעמ' 36 לתצהירו של מר חן). אולם לטענת העיריה, חרף האמור בצו הארנונה שלה היא גבתה בפועל ארנונה בגין נכסים שאינם עולים על 100 מ"ר לפי התעריף המירבי הקבוע בתקנות, ולא לפי התעריף של 155.94 ש"ח למ"ר. ולגבי נכסי תעשיה בשטח של 101-154 מ"ר היא גבתה ארנונה בגין 100 המ"ר הראשונים לפי תעריף משתנה בהתאם לגודל הנכס, אשר נע בין 125.70 ש"ח למ"ר (התעריף המירבי לפי התקנות) ל-155.94 ש"ח למ"ר (התעריף שקבוע בצו הארנונה). ככל שהשטח מתקרב ל-154 מ"ר, כך מתקרב התעריף ל-155.94 ש"ח למ"ר (סעיפים 18-17 ו-41 לתצהיר מר חן). מכאן שגם לגבי קבוצה זו מודה העיריה כי גבתה בגין 100 המ"ר הראשונים ארנונה בשיעור העולה על 125.70 ש"ח למ"ר (כך למשל בנכס של 107 מ"ר נגבה סך של 129.63 ש"ח למ"ר, בנכס של 122 מ"ר נגבה סך של 138.06 ש"ח למ"ר ובנכס של 153 מ"ר נגבה סך של 155.49 ש"ח למ"ר בגין 100 המ"ר הראשונים: נספחים לב'1-לב'3 לתצהיר חן).

ביום 27.11.05 החליטה מועצת העיריה לאשר הטלת ארנונה כללית לשנת 2006, ולהתאים את תעריפי הארנונה להוראות חוק ההסדרים והתקנות, באופן שהתעריף ל- 150 המ"ר הראשונים יהיה 125.70 ש"ח ש"ח (התעריף המירבי לפי תקנות ההסדרים); התעריף לכל מ"ר שבין 150 מ"ר ל-500 מ"ר יהיה 90 ש"ח; ולכל מ"ר שמעל 501 מ"ר - 70 ש"ח (ראה סעיף 5 לתצהירו של מר חן, ונספחים כא'-כב' לו). עם זאת, במהלך כל שנת 2006 הוסיפה המשיבה לגבות ארנונה בהתאם לתעריפים שהיו קבועים בצו לשנת 2005 - לטענתה משום שהמתינה לאישור שר הפנים ושר האוצר לשינוי התעריפים (להלן: " אישור השרים"), וזה ניתן רק ביום 13.12.06. לטענת המשיבה, אישור השרים נדרש לה לנוכח הוראת סעיף 9 לחוק ההסדרים, האוסר כל שינוי בתעריפי הארנונה ללא אישור השרים, למעט עדכונם בשיעור הקבוע בחוק (סעיף 6 לתצהיר חן).

4.         ביום 18.5.06 הוגשה בתיק זה התובענה הייצוגית והבקשה לאישורה, והצדדים ניהלו במשך מספר חודשים מגעים להשגת פשרה. המשיבה ידעה, כפי הנראה, כי גבתה ארנונה בשיעור גבוה מן המותר בחוק לגבי 100 המ"ר הראשונים. היא אמנם דחתה השגה שהמבקשת הגישה בעניין הנדון, בטענה כי בחישוב ממוצע לא שילמה המבקשת מעבר לתעריף המירבי שהעיריה היתה רשאית לגבות (נספח ד' לבקשה). אך כאשר הוגש ערר בטענה דומה על ידי בעל נכס שכן לנכס של המבקשת, הודתה העיריה בטעותה וכתבה לו:

" אכן נפלה טעות בחיוב החשבון שבנדון. לפיכך, ניתנה הוראה לעדכן את חיוב הארנונה לגבי 100 מ"ר הראשונים, עפ"י סיווג 'תעשיה' (שלא עולה על 125.69 ש"ח למ"ר),  החל מתאריך 1.12.2004 וזאת התאם להחלטת ועדת ערר מיום 14.9.05" (נספח ה' לבקשה).

(ראה גם עדותו של נציג העיריה לעניין זה בעמ' 12).

במהלך המשא ומתן בין הצדדים, נמנעה המשיבה מלהגיש תגובה לבקשה לאישור התובענה הייצוגית, והצדדים הסכימו כי תינתן למשיבה ארכה להגשת תגובתה. מסתבר כי במקביל לכך פעלה העיריה לקבלת אישור השרים לשינוי צו הארנונה לשנת 2006, באופן שיאפשר לה, בין היתר, להגדיל את התעריף בגין יתרת השטח שמעבר ל- 100 המ"ר הראשונים, ולהפחית את התעריף ל- 100 המ"ר הראשונים באופן שיתאים לדרישות חוק ההסדרים ותקנותיו; כך לא יוקטן סכום הארנונה הכולל המושת על נכסים בסיווג "תעשיה". ביום 13.12.06, כחצי שנה לאחר הגשת התביעה הייצוגית, התקבל אישור השרים לשינוי תעריפי הארנונה, אם כי בשינויים קלים. בהתאם לכך נקבעו בצו הארנונה לשנת 2006 התעריפים הבאים: בגין 200 המ"ר הראשונים - 129.56 ש"ח, בהתאם לתעריף המירבי המעודכן לפי תקנות ההסדרים (בכך תוקנה החריגה מתעריף התקנות שהיתה בצו הארנונה לשנים 2004-2005 לגבי 100 המ"ר הראשונים); מהמ"ר ה- 201 ועד המ"ר ה-500 - 71 ש"ח; מהמ"ר ה- 501 ואילך - 68.38 ש"ח (נספחים כה'-כו' לתצהיר חן). לאור הוראת הסיפא לסעיף 9(ב)(2) לחוק ההסדרים, הקובעת כי " תחילתו של האישור בראשית שנת הכספים שבשלה הוא ניתן...", חלים תעריפי הארנונה המתוקנים דלעיל באופן רטרואקטיבי, קרי: מיום 1.1.06. בהתאם לכך, עדכנה המשיבה בראשית ינואר 2007 את חוב הארנונה של המבקשת (ושאר הנישומים) לשנת 2006, והתאימה אותו לתעריף המתוקן.

כתוצאה מעדכון חיובי הארנונה בהתאם לצו החדש לשנת 2006, נדרשה המבקשת לשלם - בשורה התחתונה - תוספת ארנונה לשנת 2006 בסך 2,200 ש"ח (שכן בגין השטח העולה על 100 מ"ר הועלה סכום הארנונה). אין חולק על כך שהצו המעודכן תואם את הוראות חוק ההסדרים ותקנותיו. כך מודה המבקשת בסעיף 61 לתגובתה להודעת המשיבה לפי סעיף 9 לחוק כי: " העיריה מחד מתקנת את התעריף הלא-חוקי, אך מאידך - מגדילה את החיוב הכולל". אכן, הרפורמה בצו לשנת 2006 הגדילה בסך-הכל את סכומי הארנונה שגבתה העיריה, כפי שעולה מדברי ההסבר לצו לשנת 2006 (נספח א' לתגובה להודעה לפי סעיף 9). לגבי המבקשת, למשל, גדל החיוב השנתי בארנונה בשנת 2006 בכ-10% לעומת השנה הקודמת (סעיף 9 לתצהיר הכלכלן מרק פיסחוב, המומחה מטעם המבקשת, שצורף לתגובה להודעה לפי סעיף 9). אך טענה זו חורגת מן הבקשה לאישור התובענה הייצוגית שבפני. אם יש למבקשת טענות כנגד הגדלת חיובי הארנונה בצו שאושר על-ידי השרים בשנת 2006, עליה לפעול בדרכים אחרות כדי להעלות טענות אלו, שאינן קשורות לנושא התובענה הייצוגית דנן. מכאן שאין למבקשת ולשאר חברי הקבוצה עילה לתביעת השבה  נגד המשיבה, בכל הנוגע לסכומי הארנונה ששולמו בשנת 2006.

5.         בעקבות אישור השרים והתאמת צו הארנונה להוראות חוק ההסדרים ותקנותיו,  הגישה המשיבה ביום 15.1.07 הודעה לפי סעיף 9 לחוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו-2006 (להלן: " חוק תובענות ייצוגיות" או " החוק"), דהיינו: הודעה על כך שהעיריה חדלה מהגביה שבשלה הוגשה הבקשה לאישור התובענה הייצוגית. בכך בא הקץ למגעי הפשרה שבין הצדדים - למורת רוחו המובנת של ב"כ המבקשת. בהודעתה טענה המשיבה כי יש לראותה כמי שחדלה מן הגביה נשוא הבקשה עוד ביום 1.1.06,  וזאת לאור התחולה הרטרואקטיבית של צו הארנונה החדש לשנת  2006; לכן, אין לאשר את התובענה הייצוגית שהוגשה נגדה חמישה חודשים לאחר מכן. המבקשת, מצידה, טענה כי יש לדחות ההודעה מכמה סיבות. ראשית, סעיף 9 אינו מטיל על העיריה חובה לעשות בו שימוש, והיא היתה רשאית להמשיך לנהל את ההליך, או לחלופין, להגיע עם המבקשת להסדר פשרה. שנית, העיריה לא צרפה כל אסמכתא לטענה לפיה הגביה הפסולה הופסקה. שלישית, המשיבה לא עמדה באף אחד מן התנאים המקדמיים לתחולתו של סעיף 9, ובפרט התנאי לפיו היה עליה לחדול מן הגביה בתוך 90 יום לאחר הגשת הבקשה לאישור התובענה כייצוגית. רביעית, ההודעה הוגשה בחוסר תום לב ותוך שימוש לרעה בהליכי משפט. המשיבה ניהלה עם המבקשת משא ומתן לפשרה, ולא גילתה לה כי למעשה היא רק מבקשת "למשוך זמן" עד קבלת אישור השרים לעדכון תעריפי הארנונה, שאז תוכל להגיש ההודעה לפי סעיף 9. העיריה טענה, עד כמה שהדבר נשמע תמוה ואפילו מביך, כי תוך כדי ניהול המשא ומתן עם המבקשת ובדיקה נוספת בחוק תובענות ייצוגיות, " הוברר לעיריה כי בהתאם להוראת סעיף 9 לא ניתן לאשר את התובענה..." (סעיף 4 להודעה לפי סעיף 9).

6.         בתום דיון מקדמי בשאלת תחולתו של סעיף 9 לחוק על המקרה דנן, קבעתי כי בשלב זה של הדברים, ומבלי לקבוע מסמרות בעניין, אינני רואה מקום לעכב את המשך בירור הבקשה לאישור התובענה על סמך ההודעה שניתנה לפי סעיף 9. באותו מועד נראה היה כי המשיבה ממשיכה לדבוק בעמדתה לפיה החיוב בשנת 2006 היה כדין, ולא ניתן היה לקבוע, לאור עדותו הראשונה של איציק חן מהעיריה, כי המשיבה אכן חדלה מן הגביה הפסולה. לפיכך, הוריתי על המשך בירור הבקשה לאישור התובענה הייצוגית, כאשר כל צד יוכל לטעון בסיכומיו לעניין תחולת סעיף 9 (עמ' 8 לפרוטוקול).

7.         בבקשה לאישור התובענה הייצוגית עתרה המבקשת להצהרה לפיה התעריף שקבעה המשיבה ל- 100 המ"ר הראשונים של נכסים בסיווג "תעשיה" גבוה מן התעריף המירבי המותר; כי על המשיבה לבטל התעריף הנ"ל ולקבוע תחתיו תעריף התואם את הוראות החוק; וכי על המשיבה להשיב לחברי הקבוצה את הסכומים שנגבו מהם שלא כדין במהלך השנתיים שקדמו למועד הגשת התביעה. המבקשת העריכה את היקף קבוצת התובעים בהתאם למספר הנכסים בסיווג "תעשיה" בשטח השיפוט של עירית תל אביב, שהם כ-1,492 נכסים (ראה חוות דעתו של מר פיסחוב, כלכלן ומומחה למיסוי מוניציפלי - נספח ה' לבקשה), ואת סכום ההחזר המגיע לכל אחד מחברי הקבוצה ב- 6,475 ש"ח. סכום זה משקף את הסכומים שנגבו מן הנישומים שלא כדין בגין 100 המ"ר הראשונים של כל נכס בתקופה של 24 החודשים שקדמו להגשת התביעה. הגבלת התביעה לשנתיים ימים נובעת מסעיף 21 לחוק תובענות ייצוגיות, הקובע כי לא תחוייב רשות בהשבת כספים בגין תקופה העולה על 24 החודשים שקדמו למועד הגשת הבקשה.

8.         לאור העובדה שהעיריה שינתה בשנת 2006 את התעריפים הקבועים בצו הארנונה, והתאימה אותם להוראות חוק ההסדרים ותקנותיו - הסעד של שינוי צו הארנונה איננו דרוש עוד. אך עדיין נדרשת הכרעה בשאלה האם הצו לשנים 2004-2005 היה חוקי. כמו כן, יש לדון בשאלת ההשבה שתובעת המבקשת לחברי הקבוצה בגין הגבייה הבלתי-חוקית, לטענתה, בשנים 2004-2005. כאמור לעיל, לאור תחולתו הרטרואקטיבית של הצו לשנת 2006, אין עוד מקום לדון בארנונה שנגבתה בשנת 2006.

ב.         טענות הצדדים

9.         המשיבה מעלה מספר טענות מקדמיות כנגד אישור הבקשה. הטענה הראשונה, היא כי הבקשה כוללת סעדים הצהרתיים, להם לא ניתן לעתור בתביעה ייצוגית נגד רשות. זו טענת סרק. אמנם סעיף 3 לחוק תובענות ייצוגיות מגביל את התובענות הייצוגיות שניתן להגיש לאלו המפורטות בתוספת השניה (או בהוראת חוק מפורשת), ופרט 11 לתוספת השניה מתייחס ל" תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין...". אך המבקשת איננה עותרת לקבלת סעד הצהרתי ערטילאי העומד בפני עצמו, אלא דורשת השבת סכומי ארנונה שנגבו שלא כדין, ולצורך כך יש להכריע תחילה בשאלת החוקיות של גביית הארנונה. הכרעה זו כוללת בחובה בהכרח הצהרה על אי-חוקיות הגביה (והשווה: ת.מ. (ת"א) 109/06 בן ישי נ' עיריית לוד, תק-מח 2006(4), בו פסקה כב' השופטת וסגנית הנשיא ד"ר ד' פלפל כי לא ניתן לעתור לסעד הצהרתי בלבד בתובענה מנהלית נגד רשות, שמטרתו להגיש בעתיד תובענות כספיות להשבת היטלים לא-חוקיים שגבתה העיריה שבע שנים לאחור, תוך עקיפת הוראת סעיף 21 לחוק המגבילה השבה נגד רשות בתובענה ייצוגית לשנתיים).