אין חובה להשוות שכ"ל במוסדות שאינם מתוקצבים ע"י המדינה לאלו המתוקצבים על-ידה

השופטת  ד' ברלינר:

1.         האם זכאים סטודנטים הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה שאינם מתוקצבים על ידי מדינת ישראל (להלן: מוסדות חוץ תקציביים), לקבל "מענק מאזן" כך ששכר הלימוד שלהם יושווה למעשה לזה אותו משלמים סטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה אשר המדינה משתתפת בתקציבם באמצעות תקצוב על ידי המועצה להשכלה גבוהה (להלן: המל"ג)?

זוהי הסוגיה המרכזית שהוצבה לפתחנו בשלוש העתירות הנוכחיות שהדיון בהן אוחד. העותרים בכל העתירות הם סטודנטים הלומדים במוסדות חוץ תקציביים ואגודות הסטודנטים באותם מוסדות, הטוענים כי מדיניות הקצאת התקציב הנוכחית מפלה לרעה סטודנטים שאינם לומדים במוסדות המתוקצבים. עוד מבקשים העותרים כי בית משפט זה יצהיר כי הוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן: הות"ת), אשר הוקמה מכוח החלטת ממשלה ואשר אחראית על חלוקתו השנתית של תקציב ההשכלה הגבוהה בישראל, פועלת בחוסר סמכות. חוק המועצה להשכלה גבוהה (להלן: חוק המל"ג או החוק) אינו מקנה כלל למל"ג עצמה סמכות לחלוקת התקציב המדובר, ולפיכך לא יכולה היתה המל"ג להאציל לוועדה מטעמה סמכות שמעולם לא הוענקה לה. בנוסף טוענים הם כי גם לגופו של עניין החלטותיה פסולות משום שהן נגועות בניגוד עניינים בשל היות הועדה מורכבת מאנשי אקדמיה המכהנים במוסדות המתוקצבים.

רקע כללי

2.         מדינת ישראל מקצה מדי שנה נתח מתקציב המדינה להשכלה גבוהה. הסכום המיועד למטרה זו נקבע מדי שנה על ידי הכנסת בחוק התקציב. בתקציב שנת 2007 הוקצו למטרה זו כ- 6 מיליארד ש"ח. מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל כוללת מוסדות המוכרים על ידי המל"ג שהסמיכה אותם להעניק תארים המוכרים על ידה. מוסדות מוכרים אלה מתחלקים לשניים: מוסדות מתוקצבים - מוסדות הנהנים מן התקציב הממשלתי אותו מחלקת המל"ג מדי שנה ומוסדות חוץ תקציביים - מוסדות המוסמכים להעניק תארים המוכרים על ידי המל"ג, אך אינם נהנים מנתח בתקציב המחולק על ידה. על פי נתוני המל"ג בשנת תשס"ה למדו כ- 205.5 אלף סטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה (לרבות מוסדות חוץ תקציביים ולמעט האוניברסיטה הפתוחה), 61 אחוזים מתוכם למדו באוניברסיטאות ובמכללות האזוריות שבאחריות האוניברסיטאות, 11 אחוזים במכללות להכשרת מורים ו- 28 אחוזים במוסדות אחרים (הנתונים נלקחו מאתרה הרשמי של המל"ג - www.che.org.il).

המל"ג היא תאגיד סטטוטורי אשר הוקם בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח - 1958, ס"ח 191 (להלן: חוק המל"ג או החוק). המל"ג אחראית על פי החוק לפתיחת מוסדות להשכלה גבוהה וקיומם, הכרה במוסדות כאלה, הסמכת מוסד מוכר להעניק תארים אקדמיים, פיקוח על הענקת תארים, הצעת הצעות בדבר ביסוס, הרחבה ושכלול של המוסדות להשכלה גבוהה המוכרים בישראל, הצעת הצעות בדבר קידום המחקר המדעי והקמת מוסדות נוספים להשכלה גבוהה וכן הצעת הצעות בדבר השתתפות המדינה בתקציבי המוסדות המוכרים בהתאם לאמות המידה לתקצוב שיקבעו על ידה או על ידי ועדה מועדותיה שהוסמכה לכך. שתי הסמכויות האחרונות, דהיינו סמכות הייעוץ וקביעת אמות המידה לתקצוב (סעיפים 17 ו- 17א לחוק המל"ג), הן בליבתה של עתירה זו.

3.         הקמת הות"ת -

בשנת 1977 התקבלה החלטה 666 של הממשלה ה- 17 "תפקידי הועדה לתכנון ולתקצוב" (6.6.1977) (להלן: החלטת הממשלה או ההחלטה), בה נאמר כי הממשלה סומכת ידה על כינונה של הועדה לתכנון ולתקצוב כועדת משנה של המל"ג. בהמשך הגדירה ההחלטה את תפקידיה של הות"ת, וביניהם לחלק בלעדית בין המוסדות להשכלה גבוהה את "התקציב הרגיל ותקציב הפיתוח" (סעיף 3 להחלטה). ההחלטה נולדה עקב מדיניות אותה קידם משרד החינוך מספר שנים קודם לכן, להקים ועדת הקצבות שתפקידיה העיקריים יהיו להציע את ה"תקציב הרגיל" ו"תקציב הפיתוח" הכוללים להשכלה הגבוהה, ולחלקם בין המוסדות לפי עקרונות אובייקטיבים. בטרם בוצעה חלוקת תקציב ההשכלה הגבוהה על ידי הות"ת, חולק התקציב על ידי משרד החינוך, אשר קיבל לידיו תפקיד זה בהדרגה בין השנים 1971-1974 ממשרד האוצר. הות"ת הוקמה בשנת 1974, ועם הקמתה הועבר לידיה הטיפול בנושאי תקצוב ותכנון. בשנת 1975 נוסף סעיף 3ה לחוק המל"ג שכותרתו "התקציב", אשר קובע לאמור: "הכנת תקציב ומסירתו לממשלה לאישור יהיו בדרכים שנקבעו בתקנות." בהמשך לכך הותקנו תקנות המועצה להשכלה גבוהה (תקציב), תשל"ו - 1975, ק"ת 364 (להלן: התקנות), בין היתר נקבע בהן בתקנה 4:

"התקציב, בצירוף דברי ההסבר, יוכן על ידי ועדה שתמנה המועצה ויימסר לאישור הממשלה באמצעות שר האוצר במועד שיורה שר האוצר לכל שנת כספים." מכוח מקורות נורמטיביים אלה, מזה כשלושים שנה מקצה הות"ת את תקציב המדינה להשכלה גבוהה ומתכננת את אופן חלוקתו בין מוסדות ההשכלה הגבוהה הקיימים בישראל.

4.         הרכב הות"ת -

הות"ת מורכבת מ-7 חברים כולל יושב הראש. 5 מהם בעלי מעמד אקדמי בכיר בהשכלה הגבוהה בתחומים שונים, והשניים הנוספים נציגי ציבור מחוגי המשק והכלכלה. חברי הות"ת מתמנים על ידי שר החינוך, על דעת יושב הראש ובאישור המועצה בהצבעה חשאית לתקופה של 3 שנים, עם אפשרות הארכה לתקופה נוספת של 3 שנים (הנתונים לקוחים מאתרה הרשמי של המל"ג - www.che.org.il). בפועל כולל הרכב הות"ת ארבעה חברים שהם אנשי סגל באוניברסיטאות הותיקות, נציג אחד שהינו איש סגל במכללה מתוקצבת ושני נציגי ציבור. לטענת העותרים, ההרכב המפורט לעיל לוקה בשניים: 1). החברים המכהנים בו נגועים בניגוד עניינים. 2). העדר ייצוג למוסדות להשכלה גבוהה המוכרים שאינם מתוקצבים. העותרים מפנים לסעיף 4א(א) בחוק המל"ג, הקובע חובת ייצוג הולם במל"ג עצמה. להלן נוסחו של סעיף 4א(א) לחוק שכותרתו "הרכב המועצה":

"(א) חברי המועצה יוצעו לנשיא המדינה על ידי הממשלה; לפחות שני שלישים מהם יהיו בעלי מעמד בשדה ההשכלה הגבוהה, שהמליץ עליהם שר החינוך והתרבות לאחר התייעצות עם המוסדות המוכרים להשכלה גבוהה חבר אחד יהיה יושב ראש התאחדות הסטודנטים בישראל (בסעיף זה - ההתאחדות) וחבר אחד יהיה יושב ראש ארגון סטודנטים ואקדמאים בישראל (בסעיף זה - הארגון). במועצה יינתן ייצוג הולם לכל סוגי המוסדות להשכלה גבוהה, שהוכרו לפי סעיף 9." (ההדגשה אינה במקור).

לשיטת העותרים, חובת הייצוג ההולם בהרכב המל"ג לכל המוסדות המוכרים על ידה לפי סעיף 9 לחוק - חלה גם על הרכב הות"ת, הגם שאינה מקצה מן התקציב המחולק על ידה לאותם מוסדות (במילים אחרות: למוסדות החוץ תקציביים אשר הוכרו כמוסמכים להעניק תארים הזכות להיות מיוצגים בות"ת).

5.         מבנה התקציב -

התקציב אותו מחלקת הות"ת מורכב משני חלקים: "התקציב הרגיל" ו"תקציב הפיתוח". "התקציב הרגיל" מיועד בעיקר למימון פעילותם השוטפת של מוסדות ההשכלה הגבוהה בישראל והוא מתקבל משלושה מקורות עיקריים: השתתפות ציבורית, שכר לימוד והכנסות עצמאיות ממקורות נוספים כגון תרומות, מענקי מחקר וכיוצא באלה. החלק המתקבל מהשתתפות ציבורית מועבר בחלקו באופן ישיר אל המוסדות המתוקצבים, וחלקו האחר מחולק באופן הקובע מראש עבור המוסדות הללו את המטרות הייעודיות לשמן הוא יועבר אליהם (מטרות כגון מחקר והוראה). בנוסף להשתתפותה בתקציב הרגיל, משתתפת הממשלה בהקצאת כספים נוספים המיועדים בעיקר לפיתוח המוסדות להשכלה גבוהה - חלק זה של התקציב נקרא "תקציב הפיתוח" (הנתונים לקוחים מהאתר הרשמי של משרד האוצר - www.mof.gov.il).

מוסדות ההשכלה הגבוהה אשר זוכים לקבלת תקציב מטעם המדינה כפופים לדרישות בהן הם מחויבים לעמוד כתנאי לקבלת התקציב, כאשר ההגבלות אינן בתחום האקדמי בלבד. כדי להבהיר: הן המוסדות המתוקצבים והן אלה שאינם מקבלים תקציב מטעם המל"ג אך מהווים "מוסד מוכר" כלשון סעיף 9 לחוק, חייבים בהיתר מטעם המל"ג לפעול כמוסד הרשאי להעניק תארים בישראל. תנאי להיותו של מוסד להשכלה גבוהה מוסד אשר תאריו מוכרים על ידי המל"ג, הינו עמידה בדרישות של רמה מדעית מסוימת במקצועות אותם ניתן ללמוד באותו מוסד, וכן דרישות נוספות אותן מוסמכת המל"ג לקבוע. אולם, המוסדות המתוקצבים כפופים בנוסף לתנאים דלעיל - המשותפים להם ולמוסדות הבלתי מתוקצבים - להגבלות רבות אחרות. כך למשל קיימת הגבלה באשר למכסת התלמידים שיוכלו לקבל מדי שנה, שכר סגל ההוראה והעובדים, שכר הלימוד שיגבו, הגבלות על עסקאות כלכליות מותרות, שימוש בכספים שנתקבלו רק לצורך המטרות להן הוקצו מראש והגבלות נוספות. כיוון שהמוסדות המתוקצבים מורשים לגבות שכר לימוד רק בסכום הנקבע על פי החלטות של ועדות ציבוריות המתעדכנות מדי שנה - הקצאת התקציב מטעם המדינה מהווה מנגנון המביא באופן עקיף לסבסוד שכר הלימוד של הלומדים בהם. המדינה היא שממנת את יתר צרכי המוסדות שאינם מכוסים על ידי שכר הלימוד הנגבה מן התלמידים. בנקודה זו נמצא ההבדל העיקרי בין המוסדות המתוקצבים לאלה שאינם - המוסדות החוץ תקציביים תלויים באופן מלא בהכנסות משכר לימוד על מנת לממן את כלל פעילויותיו של המוסד, ועל כן גובים שכר לימוד הגבוה כפי שלושה משכר הלימוד הנגבה במוסדות המתוקצבים.

6.         בקשתם של העותרים בעתירה זו הינה למעשה, ששכר הלימוד המשולם מטעמם למוסדות החוץ תקציביים יושווה אל זה המשולם על ידי סטודנטים הלומדים במוסדות המתוקצבים. יחד עם זאת הם חוזרים ומדגישים בפנינו כי אינם מעוניינים להכפיף את המוסדות החוץ תקציביים להגבלות השונות אליהן כפופים המוסדות המתוקצבים, עצמאותם של המוסדות הללו צריכה להישאר לשיטתם על כנה. העותרים מבקשים למעשה כי תקציב ההשכלה הגבוהה יוותר על כנו, תוך שהשינוי יהא אך בכך שחלק מן הסכום, כ- 6 מיליארד ש"ח נכון לשנת 2007, יחולק גם לצורך הענקת "תשלום מאזן" שיועבר ישירות אל חשבונות הבנק הפרטיים של הסטודנטים במוסדות החוץ תקציביים, באופן שהחלק היוצא מכיסו הפרטי של התלמיד לצורך שכר לימוד, יהא זהה בין כל הלומדים לתואר ראשון ללא תלות במוסד בו הם לומדים. המצב כרגע, כך לטענת העותרים, הינו שהמדינה מסבסדת דווקא את החתך הגבוה באוכלוסיה, ובכך היא נוקטת במדיניות מפלה. המציאות מראה כי מי שמצליח לעמוד בקריטריון המצוינות שמציבות האוניברסיטאות הן השכבות המבוססות שנתוני הפתיחה שלהן טובים יותר. בכך תורמת המדיניות להעמקת הפער בין שכבות שונות באוכלוסיה, ומפלה לרעה את מי שמשתייכים לחתך הסוציו-אקונומי הנמוך.