השופטת א' פרוקצ'יה:
1. לפנינו ערעוריהם של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, הועדה המחוזית לתכנון ובנייה, ומינהל מקרקעי ישראל (להלן גם - מוסדות התכנון והמינהל) וכן ערעורה של החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אם בע"מ, המוגשים בעיקרם כנגד עמותת ראש העין ואמיר לירן. הערעורים נסבו על החלטת בית המשפט לעניינים מינהליים בת"א (כב' השופטת ד' פלפל), אשר הורתה בפסק דינה על ביטול החלטת המועצה הארצית לתכנון ובנייה לאשר תכנית מיתאר מקומית לראש העין. הערעורים נועדו להביא לביטול החלטת בית המשפט, ולהחזיר על כנה את התכנית כתכנית תקפה שיש לפעול על פיה.
רקע והליכים
2. בתחילת שנת 1995 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטה לקיים מכרזים לשיווק קרקעות בלתי מתוכננות. החברה לייזום מיסודה של סי.פי.אם בע"מ, היא המשיבה 4 בעע"מ 1386/04 והמערערת בעע"מ 1466/04, זכתה במכרז הראשון בראש העין (להלן: החברה).
3. לאחר זכייתה במכרז, החלה החברה בתכנון תוכנית המיתאר המקומית דנ/50א ( להלן - התכנית) בעיר ראש העין. מדובר בתכנית המרחיבה את ראש העין בהיקף של כ-4,600 יחידות דיור, כחלק מתפיסה תכנונית כוללת, הצופה את התפתחותה של ראש העין לעיר בינונית בגודלה, בת כ-80,000 תושבים, לעומת כ-35,000 תושבים המתגוררים בה בעת זו. התוכנית נתפסת על ידי מוסדות התכנון כבעלת חשיבות רבה. מעידה על כך העובדה שהתוכנית נמצאת ברשימת התוכניות בעלות עדיפות לאומית שהוכנה במשרד ראש הממשלה.
4. עם סיום הליכי התכנון, הועברה התוכנית לאישורה של הועדה המקומית לתכנון ובנייה - ראש העין (להלן - הועדה המקומית). הועדה המקומית עיכבה את אישורה של התוכנית עד להשלמת תכנית-אב לראש העין. ביום 23 ביולי 1996, לאחר שסוכמו עיקרי תכנית האב, ולאחר שהתוכנית הותאמה לתכנית האב, אושרה התכנית על ידי הועדה המקומית והועברה לדיון לצורך הפקדה לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה - מחוז מרכז (להלן - הועדה המחוזית).
5. ביום 13 באוגוסט 1997, ולאחר שקיימה מספר ישיבות היגוי, אישרה הועדה המחוזית את התכנית להפקדה, בכפוף לשורה של תנאים. במקביל להליכים בוועדה המחוזית, נדונה התוכנית בפני ועדת המישנה של המועצה הארצית למעקב ובקרה (להלן: ועדת הבקרה), אשר אישרה את התאמתה של התכנית לתמ"א 31, ביום 30 בדצמבר 1997.
6. ביום 8 באפריל 1998, הפקידה החברה את התוכנית בראש העין, וזאת לאחר שקודם לכן הועלתה התכנית שלוש פעמים נוספות לדיון בוועדה המחוזית לצורך קבלת החלטות מתקנות.
7. המשיבים 1 ו-2, עמותת ראש העין ואמיר לירן הם המשיבים בשני הערעורים (להלן: העמותה). העמותה הגישה התנגדויות לתוכנית בחודשים יוני-יולי 1998, בצד עשרות מתנגדים נוספים. בין השאר, טענה העמותה כי התוכנית נוגדת את תוכנית המיתאר המחוזית תמ"מ/2/3, בכך שזו מגדירה את השטח עליו עתידה התוכנית להיבנות כ"שטח פתוח". בחודש פברואר 1999, התקיים דיון בהתנגדויות בפני ועדת המישנה לעררים של הועדה המחוזית, ובמאי 2000, למעלה משנתיים לאחר שהופקדה התכנית, דחתה הועדה המחוזית את ההתנגדויות, והתוכנית נותרה על כנה. בין היתר, קבעה הועדה המחוזית, כי התכנית אינה עומדת בסתירה להוראות תכנית המיתאר המחוזית תמ"מ/2/3.
ביום 23 ביולי 2000, החליט יו"ר הועדה המחוזית להעניק לעמותה רשות ערעור למועצה הארצית, בהתאם להוראות ס' 110(א)(2)(ב) לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - החוק).
8. ביום 9 לינואר 2001, התקיים דיון בפני ועדת המישנה לעררים של המועצה (להלן - ועדת המישנה), כאשר שניים מחברי הועדה - משה מנשה ואדם מזור - לא נכחו בדיון. ביום 5.3.01 קיבלה ועדת המישנה החלטה, הקובעת כי התוכנית עומדת בסתירה להוראות תמ"מ/2/3, וזאת מאחר שהשטח הנוגע בדבר מוגדר בתוכנית המיתאר המחוזית כשטח פרברי, אשר הבנייה למגורים בו דלילה, והגדרה זו, לדעת ועדת המישנה, אינה מתיישבת עם התכנון המוצע בתוכנית שאושרה. ועדת המישנה קבלה את הערר על סמך נקודה זו בלבד, וביטלה את התוכנית, וזאת מבלי לדון בשאר נימוקי הערר לגופם.
9. שני חברי ועדת המישנה שנעדרו מהדיון בועדת המישנה פנו ביום 15.3.01 ליו"ר המועצה הארצית, בבקשה להביא את החלטת ועדת המישנה לדיון בפני המועצה הארצית במליאתה. הפנייה נעשתה על פי סעיף 6(ב) לחוק. ביסוד פנייה זו עמדה זו הטענה כי החלטת ועדת המישנה פוגעת בפיתוחה ובקידומה של העיר ראש העין, וכי מן הראוי שהמועצה במליאתה תיתן על כך את דעתה.
10. ביני לביני, וכפועל יוצא מהחלטת ועדת המישנה, החליטה המועצה הארצית על הפקדת תכנית מתאר מחוזית חלקית, תמ"מ 34/3 (להלן: התוכנית החלקית), המשנה את יעוד השטח הכלול בתכנית תמ"מ 2/3 משטח פרברי לשטח עירוני. לתוכנית החלקית הוגשו התנגדויות, אשר נשמעו בפני ועדת המישנה להתנגדויות שליד המועצה הארצית. ההתנגדויות נדחו ביום 1.1.02 והתכנית החלקית אושרה. משכך נעשה, נרפא, לכאורה, הפגם בתוכנית, והעילה שבגינה פסלה ועדת המישנה את התוכנית, נתבטלה.
11. ביום 6.8.02 התקיים דיון חוזר בתכנית בפני המועצה הארצית, על פי בקשת שני חברי ועדת המישנה מנשה ומזור, במסגרת הוראות סעיף 6(ב) לחוק. בדיון נכחה גם העמותה. לאחר דיון, הוחלט כי המועצה הארצית מקבלת את השגותיהם של חברי ועדת המישנה מנשה ומזור, ונקבע כי לאור אישור התוכנית החלקית, הוסרה המניעה המשפטית לאישור התכנית, בשל מה שנראה קודם לכן כבלתי מתיישב עם תכנית תמ"מ 2/3, שבינתיים שונתה. לפיכך, הוחלט להחזיר את העניין לועדת המישנה, כדי שתשוב ותדון בכל נימוקי הערר האחרים שלא נדונו בגלגול הראשון (להלן: החלטת המועצה הארצית).
12. ביום 30.10.02, דנה ועדת המישנה פעם שנייה בערר, ולאחר ששמעה את המתנגדים לגוף התכנית, החליטה לדחותו. ביום 3.2.03, פורסם ברשומות דבר אישורה של התכנית.
13. העמותה עתרה לבית המשפט לעניינים מינהליים במטרה לתקוף את התכנית, ולעתירתה שני ראשים: האחד - תקיפת החלטת המועצה הארצית מיום 6.8.02 בה הורתה לועדת המישנה להמשיך ולדון בעררים שהוגשו כנגד התכנית; השני - תקף את התכנית גופה, בטענות לפיהן היא נגועה בליקויים תכנוניים כבדי משקל, העולים כדי חוסר סבירות קיצוני, היורד לשורשו של עניין.
פסק הדין של בית המשפט לעניינים מינהליים
14. בית המשפט קבע כי מהלכיה של המועצה הארצית באישור התכנית היו פסולים משתי בחינות גם יחד: ראשית, לגישתו, על-פי סעיף 6(ב) לחוק התכנון והבנייה, זכותו של חבר ועדת מישנה להביא עניין להכרעת מליאת המועצה הארצית נתונה לו רק מקום שהיתה מחלוקת בקרב חברי ועדת המישנה, ומחלוקת כזו עשויה להיווצר רק בין אלה שנוכחים בישיבה ולוקחים חלק בדיון. חבר וועדה שלא השתתף בדיון אינו "בר פלוגתא", ולכן אין לו מעמד לדרוש העברת ענין להכרעת המועצה במליאתה על פי סעיף 6(ב) לחוק. בית המשפט מצא חיזוק לעמדתו בהוראה אחרת בחוק התכנון והבנייה הקובעת כי חבר שנעדר ממספר מסוים של ישיבות הועדה יודח מתפקידו. מאחר שהחוק התכוון לכפות את נוכחות חברי הועדה בישיבותיה, הסיק בית המשפט כי "זכויות ערעור" של חברי ועדת מישנה למועצה הארצית נתונות רק לאלה שנכחו בדיון, ורק בתנאי זה הם עשויים להיחשב "חברים חולקים" במשמעות סעיף 6(ב) לחוק. מאחר שבענייננו, לא ניתן לראות ביוזמי העברת הנושא לדיון במליאת המועצה הארצית בבחינת "חברים חולקים", מאחר שלא נכחו בישיבת ועדת המישנה שבה נדון הנושא, החליט בית המשפט כי לא נתונה בידיהם הזכות השמורה ל"חבר חולק" בסעיף 6(ב) לחוק לדרוש כי הסוגיה תועבר להחלטתה הסופית של המועצה הארצית.
אשר לגוף התכנית, סבר בית המשפט כי אין עילה להתערבות שיפוטית בשיקולים התכנוניים, הנתונים לגופים המקצועיים. עם זאת, הוא ראה לבחון את סבירותה של החלטת המועצה הארצית מיום 6.8.02, בהיבט של חלוף הזמן, מאז הונח העניין על שולחנה, ועד למתן החלטתה. בעניין זה נפסק כי משך הזמן שחלף מאז הדיון הראשון בועדת המישנה ביום 5.3.01, ועד למועד בו נתנה המועצה הארצית את החלטתה להחזיר את הדיון לועדת המישנה כדי שתדון בשאר טענות הערר, הוא בלתי סביר. לפיכך, הורה בית המשפט על ביטול החלטת המועצה בדבר החזרת הענין לועדת המישנה כאמור, החלטה אשר הובילה בסופו של יום לאישור התכנית. בקביעתו, הסתמך בית המשפט על הוראות סעיף 110(ה) לחוק התכנון והבנייה, הקובע כי בעררים למועצה הארצית על החלטת הועדה המחוזית, תיתן המועצה את החלטתה תוך תשעים יום מתום הגשת תשובות המשיבים, או מתום המועד להגשת התשובות, לפי המוקדם. החוק אף מורה למועצה לבקש אורכה משר הפנים במקרים בהם היא אינה יכולה לעמוד בלוח הזמנים, דבר שלא עשתה. בית המשפט קבע, בין היתר: