אוניפארם בע"מ נ' מנהל רשות הגז הטבעי ואח'

השופט ד' מינץ:

           לפנינו עתירה למתן צו על תנאי המורה למשיבים 1-2 ליתן טעם מדוע לא יאכפו על משיבה 3 את חובתה להתקשר בהסכם לחלוקת גז טבעי עם העותרת, בהתאם לנוסח שהיה בתוקף במועד שבו הייתה אמורה להיערך ההתקשרות ביניהם (להלן: הסכם החלוקה המקורי).

הרקע להגשת העתירה

1. תהליך הזרמת הגז הטבעי בישראל מהמאגרים שבים התיכון ועד לצרכן הסופי, מוסדר בחוק משק הגז הטבעי, התשס"ב-2002 (להלן: החוק). כעולה מהוראות החוק, מטרתו ליצור תנאים לפיתוח ענף הגז הטבעי בישראל באמצעות המגזר הפרטי ולהסדיר את הפעילות במשק הגז הטבעי באופן שיאפשר השקעות בו ומתן שירותים ברמת איכות, אמינות וזמינות נאותים. השלבים השונים הדורשים רישוי והמוסדרים בחוק הם: הפקת הגז הטבעי והטיפול בו; הולכת הגז הטבעי באמצעות מערכת הולכה לרשתות חלוקה ולצרכנים גדולים מאוד; חלוקת הגז הטבעי ליתר הצרכנים המתבצעת באמצעות רשתות חלוקה. במוקד העתירה ניצב שלב החלוקה, בגדרו מחולק הגז הטבעי באמצעות רשתות חלוקה אזוריות מרשת ההולכה לצרכני הקצה.

2. כחלק מהקמת רשת החלוקה, חילק משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן: משרד התשתיות) את המדינה לשישה אזורים בהם מוקמות רשתות חלוקה אזוריות על ידי יזמים פרטיים שזכו במכרזים שפורסמו בשנים האחרונות לתכנון, הקמה ותפעול של רשתות החלוקה בכל אזור. בתמורה להקמת רשתות החלוקה, זוכים היזמים בזכות לגבות למשך תקופה קצובה תשלומים מצרכני הגז הטבעי בהתאם לתנאים ולתעריפים שמכתיבה רשות הגז הטבעי (להלן: הרשות) בהסכמי החלוקה עליהם נדרש לחתום בעל הרישיון עם הצרכנים.

3. העותרת, אוניפארם, היא חברה ישראלית פרטית שעיסוקה בפיתוח, ייצור ושיווק תרופות גנריות. העותרת הקימה מפעל ייצור באזור התעשייה "מבוא כרמל" הממוקם במועצה האזורית מגידו (להלן:המפעל). פעילות המפעל כרוכה בצריכה של חשמל רב ועל כן החליטה העותרת להקים תחנת כוח קטנה משלה בחצרי המפעל, שתייצר עבורה את החשמל באופן עצמאי באמצעות גז טבעי, חלף רכישת חשמל מהמערכת הארצית של חברת החשמל.

4. משיב 1 הינו מנהלה של הרשות (להלן: המנהל או מנהל הרשות), שהוקמה מכוח החוק על מנת לפעול לקידום מטרות החוק ולפקח על מילוי הוראותיו והוראות הרישיונות הנתונים על פיו (סעיף 56 לחוק). משיב 2 הינו שר התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן: השר), אשר אחראי על משק האנרגיה במדינה ובכלל כך באחריותו לפקח על כלל הגופים הפועלים בו, לרבות הרשות. משיבה 3 (להלן:המשיבה) היא חברה פרטית אשר מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 3(א)(2) לחוק, ובתום הליך מכרזי – ביום 21.4.2013 הוענק לה הרישיון להקמה ולהפעלה של רשת חלוקת גז טבעי באזור חדרה והעמקים למשך 25 שנים, כאשר בסיום תקופה זו תועבר רשת החלוקה לידי המדינה (נספח 3 לעתירה) (להלן: הרישיון).

5. במהלך חודש יוני 2015, פנתה העותרת למשיבה על מנת לחתום איתה על הסכם חלוקת גז למפעל. בעקבות פגישה שנערכה בין הצדדים, העבירה העותרת למשיבה נתונים באשר לאופי הצריכה הצפויה במפעל ומיקומו. המשיבה הודיעה לעותרת כי בשל מיקום המפעל, העותרת הינה בגדר "צרכן מרוחק" כהגדרתו בהסכם החלוקה המקורי, וכי לא קיים תכנון לפרוס את רשת החלוקה באזורה, היות שלא קיימת דרישה של צרכנים אחרים לגז טבעי באזור. הגדרת המונח "צרכן מרוחק" מצויה בסעיף 46 לרישיון והיא תלויה בהיקף צריכת הגז השנתי על ידי צרכן הגז ובמרחק שלו מרשת החלוקה הקיימת במועד הזמנת החיבור, או מרשת החלוקה אשר היה על בעל הרישיון להקים על פי הרישיון עד למועד האמור. בהתאם לסעיף 46.4 לרישיון, בעבור חיבורו של "צרכן מרוחק" לרשת החלוקה, רשאי בעל הרישיון לגבות מן הצרכן תוספת לתעריף החיבור. עמדה זו לא נתקבלה על דעת העותרת ועל כן, ביום 5.8.2015 היא פנתה במכתב למשיבה בו הבהירה את עמדתה לפיה המפעל אינו עונה על הגדרת "צרכן מרוחק", וביקשה לעשות בהקדם האפשרי את כל הנדרש לצורך חיבור המפעל לגז (נספח 6 לעתירה). ביום 3.9.2015 השיבה המשיבה לעותרת כי "בשבועות הקרובים נודיעכם את המועד הקרוב האפשרי לחיבור מפעלכם" (נספח 7 לעתירה).

6. בשל המחלוקת שנתגלעה בין הצדדים באשר להגדרת העותרת "צרכן מרוחק" על פי הוראות הרישיון, פנתה העותרת למנהל הרשות, אשר בתורו ביום 3.3.2016 הורה למשיבה לחתום על הסכם חלוקה עם העותרת בהקדם האפשרי (ולא יאוחר מיום 3.4.2016) ולא לחייבה בתעריף "צרכן מרוחק". בעקבות פגישה שהתקיימה ביום 4.4.2016 בין נציגי המשיבה לבין נציגי הרשות במסגרתה נידון נושא "הצרכן המרוחק" ככלל וחיבורו של המפעל בפרט, ביום 17.4.2016 פנתה המשיבה למנהל הרשות במכתב ובו הביעה הסכמתה לחבר את העותרת לרשת החלוקה שלא על פי התעריף הקבוע בהסכם החלוקה ביחס ל"צרכן מרוחק", אך זאת תוך שביקשה מן הרשות להסדיר את סוגיית צרכני הקוגנרציה, קרי, צרכנים אשר צורכים גז טבעי לצורך ייצור חשמל (נספח 15 לתגובת המשיבה). הצורך בהסדרת הסוגיה נבע מכך שמעצם צריכת הגז הטבעי לצורך ייצור חשמל, אין לצרכני הקוגנרציה כל מחויבות לצריכת הגז, שכן בכל רגע נתון עומדת לצרכנים האפשרות לבחון את מחיר ייצור החשמל באופן עצמאי לעומת מחיר החשמל בשוק המסופק על ידי חברת החשמל. על כן, ובשל ההערכה כי ההתקשרות עם צרכני קוגנרציה כרוכה בסיכונים רבים יותר עבור בעל הרישיון מהתקשרות עם צרכנים אחרים, צוין על ידי המשיבה כי יש צורך בקביעת תעריף מיוחד עבור צרכנים אלו.

7. בהמשך לכך, ומשלא הגיעו הצדדים לכדי חתימה על הסכם חלוקה, ביום 24.8.2016 פנה סגן מנהל הרשות במכתב אל העותרת ובו עמד על מספר תנאים שיחולו על העותרת לצורך חיבור המפעל לרשת החלוקה. יוטעם כי לטענת המנהל בתגובתו לעתירה, מדובר היה בהמלצות באשר להתאמות שיש לערוך בהסכם על מנת לפשר בין הצדדים באופן שיאפשר להם לחתום על הסכם. בין התנאים שצוינו במכתב נכלל תנאי לפיו העותרת תידרש לשפות את המשיבה על השקעותיה בחיבור המפעל לרשת החלוקה, אם לא תקבל החלטה על הקמת תחנת הכוח או אם תפסיק לצרוך גז במהלך 10 השנים הראשונות ממועד חיבורה לרשת החלוקה. תנאי נוסף שנדרש מן העותרת היה התחייבות לתשלום דמי חלוקת גז לבעל הרישיון בסך של 80% מהקיבולת הממוצעת השעתית של המפעל, בכל שעות השנה, וזאת למשך תקופה של 10 שנים (נספח 16 לעתירה). ברם, העותרת סירבה לקבל את התנאים האמורים ובמכתבה מיום 31.8.2016 ביקשה ממנהל הרשות להורות למשיבה לחתום על הסכם החלוקה המקורי אשר נקבע על ידי הרשות ללא כל תנאים מקדימים או נוספים וזאת באופן מיידי.