פסק דין
זוהי עתירה נגד החלטת ועדת הערר מחוז חיפה (להלן – ועדת הערר או הוועדה) מיום 31.03.11, במסגרתה החליטה הוועדה לקבל באופן חלקי את הערר שהגישו המשיבים 3-14 (להלן – המשיבים) על החלטת הוועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה (להלן – הוועדה המקומית) מיום 09.12.10. בהחלטתה קבעה ועדת הערר כי יש לצמצם את זכויות הבניה על מגרשם של העותרים, שהותרו בהחלטת הוועדה המקומית, כך שלא יינתנו לעותרים זכויות הבניה המוענקות בסעיף 11 לתוכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה תמ"א 38 שינוי מס' 2 ( להלן גם – תמ"א 38 או תמ"א 2/38 או התמ"א), וזאת לאור קביעתה של ועדת הערר כי במקרה דנן חלה המגבלה הקבועה בסעיף 12 לתמ"א. משמעות ההחלטה היא כי זכויות הבניה על-פי היתר הבניה שניתן לעותרים צומצם ב- 185 מ"ר, המהווים שטח של קומה טיפוסית.
רקע
1.ביום 20.01.10 רכשו העותרים את הזכויות במגרש הידוע כחלקה 19 בגוש 10774 והמצוי ברחוב הירקון 45 בחיפה (להלן – המגרש), עליו היה בנוי מבנה ישן שנבנה בשנות הארבעים של המאה הקודמת על פי היתר בניה שהוצא בשנת 1945. המבנה הישן היה בניין בן שתי קומות שנבנה מעל מסד או "קומת" מסד חלקית (המרכאות נועדו ליתן ביטוי לעובדה כי קיימת מחלוקת בין הצדדים אם קומת המסד שבבניין הישן היתה בגדר קומה כהגדרתה בדיני התכנון והבניה). במבנה הישן, ששימש למגורים, היו ארבע יחידות דיור. העותרים הגישו לוועדה המקומית בקשה למתן היתר בניה להקמת בנין בן שבע יחידות דיור, תוך הריסת המבנה הישן וניצול זכויות הבניה המרביות המוקנות מכוח התמ"א ומכח התכניות החלות על המגרש. העותרים נדרשו לבצע פרסום של הבקשה בהתאם להוראת סעיף 27 לתמ"א ובהתאם להוראות סעיף 149 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן גם – החוק).
2.בקשתם הראשונית של העותרים כללה שטח בניה של 898 מ"ר, על מגרש ששטחו 818 מ"ר. הוועדה המקומית חישבה ומצאה כי סך כל שטח הבניה המותר, לאחר ההקלות המבוקשות וניצול הוראות התמ"א, הינו 818 מ"ר (שטחים עיקריים). משכך, הנחתה את העותרים לתקן את בקשתם.
3.לאחר תיקון התכנית ופרסום ההקלות, הגישו המשיבים 3-14 (להלן – המשיבים) התנגדויות מטעמם, שעיקרן בשתי טענות שהעלו: האחת, כי הבניין הישן שהיה קיים על המגרש לא היה בשטח כולל של 400 מ"ר; והשניה, שהבניין הישן לא היה בן יותר משתי קומות. משכך, טענו המשיבים, אין העותרים זכאים לתוספת הזכויות הקבועה בסעיף 11 לתמ"א. כן העלו מספר טענות נוספות, ובכללן אי פרסום הבקשה כיאות, חריגה בשטחי הבניה המבוקשים מעבר למותר ועוד. המשיבים אף טענו כי גם אם חלות על המקרה הוראות סעיף 11 לתמ"א, עדיין אין מקום להתיר תוספת בניה כה נרחבת, החורגת בצורה משמעותית מהבניה המותרת על פי התכניות החלות (המתירות 60% בניה בלבד), שכן בכך נוצרות חריגות משמעותיות מאופי הבניה הקיים באיזור ואופיו משתנה.
ביום 29.11.10 דחתה הוועדה המקומית את התנגדויות המשיבים בנימוק כי שטח הבניין הישן היה 401 מ"ר, ודי בכך כדי להחיל על המבנה הישן את הוראות סעיף 11 לתמ"א. היא אף סברה שתוספת של 6% לשטחים העיקריים, מכוח ההקלה המותרת על פי תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), התשס"ב-2002 (להלן – תקנות סטיה ניכרת), הינה סבירה בנסיבות בהן מבוקשת הריסת המבנה הקיים ובניית מבנה חדש תחתיו, המאפשר ניצול טוב יותר של הקרקע.
על החלטת הוועדה המקומית הוגשו ביום 9.01.11 שני עררים לוועדת הערר, האחד הוגש בידי המשיבים 3-10 , והשני על ידי המשיבים 11-14. הדיון בעררים אוחד, והם יכונו להלן הערר או העררים.
4.סמוך לאחר החלטת הוועדה המקומית, ובטרם הוגשו העררים, הוצא ביום 20.12.10 היתר להריסת המבנה הישן, והוא נהרס בראשית חודש ינואר 2011.
5.בעררים שהגישו חזרו המשיבים על טענותיהם, כי לא היתה כוונה בתמ"א להביא לכך שבאיזור בו מותרת בניה בשיעור מקסימאלי של 60% משטח המגרש, תבוצע בניה בהיקף של מעל 100%, דבר המשנה משמעותית את אופיה של השכונה באופן המצדיק דחיית בקשתם של העותרים. הם אף טענו לעניין היעדר פרסום כדין של הבקשה, וטענות נוספות לעניין חריגות מהוראות התמ"א והתכניות החלות על הקרקע. המשיבים גם הלינו על כי בסמוך למועד הגשת העררים הרסו העותרים את הבניין הישן, חרף מאמצם של המשיבים למנוע זאת מהם, כך שלא ניתן עוד למדוד את שטח הבניין עצמו, וכתוצאה מכך נגרם להם נזק ראייתי, שכן כיום קיים קושי לבדוק איזו מן הגרסאות שהוצגו בפני ועדת הערר לעניין שטח הבניין היא הנכונה. ואולם, עיקר טיעונם של המשיבים נסב סביב השאלה האם סעיף 11 לתמ"א חל על הבניין שנהרס ומזכה את העותרים בתוספת זכויות הבניה המירביות שנקבעו בו. לשון אחר, טיעונם התמקד בשאלה האם שטחו הכולל של הבניין הישן היה גדול מ-400 מ"ר ובשאלה האם גובהו של הבניין עלה על שתי קומות (להלן – השאלות שבמחלוקת).
החלטת ועדת הערר
6.ביום 06.03.10 התקיים דיון בפני ועדת הערר. עיקרו של הדיון הוקדש לשתי השאלות שבמחלוקת, אף כי הוועדה דנה גם ביתר טענות המשיבים. בהחלטתה מיום 31.03.11 קבעה הוועדה כי די בכך שאחת משתי השאלות הללו תיענה בחיוב כדי שהוראות סעיף 11 יחולו ויזכו את העותרים בתמריצים הקבועים בו. בגדר הקדמת המאוחר, אומר כבר כאן כי קביעתה זו של הוועדה מקובלת עלי.
עוד קבעה ועדת הערר כי אין היא רואה להתערב בהחלטת הוועדה המקומית לפיה זכאים העותרים להקלה בשיעור 6% על פי תקנה 9(א) לתקנות סטייה ניכרת, וכן קבעה כי העותרים זכאים לתוספת זכויות בניה של 25 מ"ר לכל יחידת דיור מכוח סעיף 12 לתמ"א (ובסה"כ 100 מ"ר לפי 25%*4 יחידות דיור). איש מהצדדים לא הגיש עתירה נגד שתי קביעות אלה של הוועדה, ומשכך, הרי הן עומדות בעינן כקביעות תקפות של ועדת הערר.
לעומת זאת, קבעה הוועדה, וקביעה זו היא העומדת בבסיס העתירה שלפניי, כי העותרים אינם זכאים לזכויות בניה נוספות לפי סעיף 11 לתמ"א, כטענת המשיבים. זאת משום שהבניין הישן שנהרס לא עמד בקריטריונים לתחולת הסעיף, קרי – שטחו הכולל היה קטן מ-400 מ"ר, מזה, והוא אף לא היה מבנה בן יותר משתי קומות, מזה. הוועדה הוסיפה וקבעה, בהקשר זה, כי הדרך לחישוב "השטח הכולל" נעשית על פי תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתוכניות ובהיתרים ), התשנ"ב-1992 (להלן – תקנות חישוב שטחים). לאחר שוועדת הערר בחנה את הראיות שהונחו בפניה, ולאחר שקבעה את נתוניו הפיסיים של הבניין שנהרס ואת תחולת התמ"א עליו בנתונים אלה, באה היא למסקנה כי גם על פי הפרשנות המקלה ביותר עם העותרים - הכוללת את כל השטחים המקורים אשר היו קיימים במבנה טרם הריסתו, על פי ההגדרה שבתקנות חישוב שטחים כנוסחם במועד אישור התמ"א (ולא במועד בדיקת הבקשה) - ואפילו תתעלם מהעובדה כי חלק מהבנייה בוצעה ללא היתר ובניגוד לתכניות שהיו תקפות בעת הוצאת ההיתר, עדיין שטח המבנה אינו מגיע לשטח כולל של 400 מ"ר. הוועדה הוסיפה, על דרך של קל וחומר, כי אם הבחינה נעשית על פי תקנות בעניין חישוב השטחים התקפות כיום ומופחת השטח שנבנה ללא היתר כדין, נמצא כי שטח המבנה הישן עמד על 365 מ"ר לכל היותר.
כן הגיעה הוועדה למסקנה, כי בנסיבות הספציפיות של מקרה זה אין למנות את קומת המסד במניין הקומות של הבניין הישן שהיה קיים במקום. זאת משום שגובהה של קומה זו היה 1.5 מ' לכל היותר, בעוד שלפי תקנות סטיה ניכרת ותקנות חישוב שטחים, שהיו שתיהן בתוקף בעת אישור התמ"א, יש להתייחס למסד כאל קומה רק אם גובהה עולה על 1.8 מ'. בנוסף קבעה הוועדה כי המסד לא הוסיף גובה כלשהו לבניין כולו. משכך, קבעה הוועדה, כי גובהו של הבניין הישן לא עלה על שתי קומות.
לאור האמור החליטה הוועדה כי אין לאשר את תוספות הבניה הקבועות בסעיף 11 לתמ"א, ויש על כן להורות על הפחתת 185 מ"ר מהשטח שאושר לבניית הבניין החדש.
בעקבות החלטתה של ועדת הערר ניתן לעותרים היתר בניה חדש, שזכויות הבניה על פיו צומצמו בהתאמה להחלטת הוועדה, והם החלו בבניית הבניין החדש ההולך ונבנה.
7.ועדת הערר הוציאה מתחת ידיה החלטה יסודית, מקיפה ומנומקת כדבעי. נגד החלטתה הוגשה עתירה אחת בלבד, זו העתירה שבפניי, שהוגשה על ידי בעלי הזכויות בקרקע. במסגרת כתבי התשובה לעתירה, הרחיבו המשיבים (ובעיקר המשיבים 11-14) את יריעת טיעונם ונדרשו פעם נוספת לנושאים וטענות שהעלו במסגרת הליך הערר, הגם שלא עלו במסגרת העתירה. משכך, ובהינתן כי ועדת הערר דחתה את העררים בנושאים אלה והמשיבים מצידם לא הגישו עתירה נגדה, איני רואה להידרש להם במסגרת פסק דין זה.
תמצית טענות העותרים
8.יקר טענתם של העותרים היא כי הפרשנות שנתנה ועדת הערר להוראות התמ"א , ובמיוחד לסעיף 12 שבה, על שתי חלופותיו, הינה שגויה, וכי התערבותה במדידה המקצועית שהונחה בפניה הינה בלתי סבירה.