1.במוקד ההליך – טענתם של התובעים, שני קיבוצים שיתופיים למרגלות הגלבוע, לזכויות קניין באדמה הרשומה בבעלות הקרן הקיימת לישראל (להלן: קק"ל), והמנוהלת באמצעות רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י), נוכח העובדה כי מייסדיהם נטלו חלק במימון רכישת הקרקע. טרם נתאר את השתלשלות העניינים שהביאתנו עד הלום, נעמוד בקצרה על הרקע ההיסטורי והמשפטי הצריך לנו לשם הכרעה בתובענה.
מבט־על היסטורי
2.ראשית שנות העשרים של המאה הקודמת היו שנים מכוננות בהוויה הציונית, בפרק ההיסטורי של שיבת העם היהודי לארצו. בתקופה זו פעלו המוסדות הציוניים נמרצות לרכישת קרקעות והקמת יישובים בארץ ישראל. גולת הכותרת של תקופה זו באה לידי ביטוי ב"גאולת העמק" – רכישת אדמות מסיבית בעמק יזרעאל. מהלך זה הפך את האזור לערש ההתיישבות העובדת, כנושאת את דגל הגשמתו של המפעל הציוני.
3.הרוח החיה מאחורי רעיון גאולת קרקעות העמק היה יהושע חנקין, שפנה למשפחת סורסוק, שבבעלותה היו אדמות בעמק, וביקש לרכוש את אדמותיה. באוקטובר 1920 חתם חנקין עם משפחת סורסוק על הסכם לרכישת עשרות אלפי דונמים מאדמותיה שבעמק, ביניהן אדמות גוש "נוריס מזרח". לאחר חתימת החוזה פנה חנקין לנציגות קק"ל, וביקש ממנה להירתם להשלמת העסקה ולהעברת הבעלות בקרקע על שמה. חנקין הזהיר: "אם תחליטו בשלילה והקניה תבוטל, אבדתי כאשר אבדתי, אבל תקומה לאדמה הזאת לא תהי עוד" (משה סמילנסקי, יהושע חנקין, ירושלים תש"ו, ע' פ"ו).לאחר פולמוס אושרה הרכישה בדירקטוריון קק"ל, ובאוגוסט 1921 נרשמה חטיבת הקרקע על שם קק"ל. תשלומיה של עסקת הענק נמשכו מספר שנים לאחר חתימת החוזה.
4.בשנת 1922 הוקמו על אדמות נוריס מזרח, זה לצד זה, הקיבוצים בית אלפא וחפציבה. קיבוץ בית אלפא הוקם על ידי חברי תנועת "השומר הצעיר", אשר רוב מייסדיו עלו מגלציה. קיבוץ חפציבה נוסד על ידי חברים שמוצאם מצ'כוסלובקיה. הקיבוצים הוקמו על אדמת טרשים, וחבריהם נאלצו להתמודד עם תנאי שטח קשים – ביצות, מחלות, התנכלויות, מאורעות ונזקי טבע.
5.קק"ל, כחלק מפעילותה לגיוס כספים, קשרה קשרים עם קהילות יהודיות שונות בְּמפעל, שכינויו היה "מושבה ארצית". באמצעות מפעל זה גויסו כספים מקהילות יהודיות תחת הבטחה ל"קולוניזציה עדתית" – התחייבות ליישב חברים מאותה הקהילה התורמת בגולה, במושבה החדשה המוקמת בארץ ישראל, בעבור תרומתם. על מהותו וטיבו של הסדר זה עוד נרחיב.
מבט־על למצב המשפטי
6.לשם השלמת התמונה עלינו לעמוד גם על הסדרי הרישום והבעלות במקרקעין, ממועד רכישתם ועד ימינו. קק"ל החלה את פעילותה בשנת 1901, במטרה לרכוש אדמות בארץ ישראל עבור העם היהודי. עקרון יסוד בהקמת קק"ל, שזכה לעיגון בתקנותיה, הוא עקרון הבעלות לצמיתות של העם היהודי על הקרקעות שתירכשנה. עקרון הבעלות הציבורית עוגן לימים בסעיף 1 לחוק-יסוד: מקרקעי ישראל, הקובע בזו הלשון: "מקרקעי ישראל, והם המקרקעין בישראל של המדינה, של רשות הפיתוח או של הקרן הקיימת לישראל, הבעלות בהם לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת".
משקיבל עיקרון הבעלות הציבורית על מקרקעי המדינה מעמד חוקתי, חוקק גם חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, אשר מטיל את מלאכת ניהול מקרקעי המדינה על מועצת מקרקעי ישראל ועל מינהל מקרקעי ישראל (כיום רמ"י), אשר מחכירים את הקרקע לחוכרים שונים. כיוון שרמ"י מנהלת את מקרקעי המדינה כנאמן הציבור ולטובתו, ונוכח שינוי הצרכים מעת לעת, נהוג היה לשלב בהסכמי חכירה תניות גמישות העשויות לאפשר התאמה של ההסכם לשינויים שצופן העתיד (יהושע ויסמן דיני קניין החזקה ושימוש 319 (2005) בעמ' 323). כך למשל, בחוזי חכירה מקובלים, הותיר לעצמו המחכיר (המינהל או רמ"י) זכות לצמצם את השטח המוחכר; לשנות את דמי החכירה על פי הערכה מחודשת של שווי הקרקע מעת לעת; הוטל איסור על שינוי תכלית החכירה, אלא בהסכמת קק"ל; ועוד כיוצ"ב.
בענייננו, חוזי החכירה הראשונים נחתמו בין קק"ל לבין התובעים בשנות הארבעים של המאה הקודמת. במרוצת שנות החמישים נחתמו חוזי משבצת בין קק"ל לבין הקיבוצים למשך שלוש שנים. עם הקמת המינהל בשנת 1960, נחתמו עמו חוזי חכירה תלת שנתיים. עם השנים חלו תמורות גם בגודל השטח המוחכר, ושטחים נוספים הועמדו לרשות התובעים. בשנים 1989 ו-1990, לאחר משא ומתן שהתקיים לאורך שנים אחדות, חתמו הקיבוצים חפציבה ובית אלפא על חוזי חכירה ל-49 שנה.
7.בליבם של חוזי החכירה של המינהל, כדוגמת אלה עליהם הוחתמו המתיישבים, עומדת התפיסה לפיה קרקע חקלאית נמסרת לחוכריה לצורכי חקלאות ולכל הצרכים הנלווים. על כן נקבעו דמי חכירה בשיעור נמוך, שיעור המבטא שימוש חקלאי. בהחלטה מס' 1 של מועצת מקרקעי ישראל (מיום 17.5.1965) נקבע, כי במקרים בהם ישונה ייעודה של קרקע המוחזקת באמצעות חוכרים – היא תוחזר למינהל, והחוכר יהא זכאי לפיצויים בשיעור שייגזר מכללים שתקבע המועצה. בעקבות מדיניות זו הוקמה בשנת 1966 ועדת פיצויים, שתפקידה היה לקבוע את שיעור הפיצויים המגיעים לחקלאי בעקבות שינוי ייעודה של הקרקע אותה הוא חוכר, והשבת הקרקע למינהל. בפועל, מדיניות הפיצוי שהנחתה את חברי ועדת הפיצויים הייתה השבה של שווי זכויותיו של החקלאי והשקעותיו בקרקע, כלומר, פיצויים חקלאיים, ללא כל זיקה לערכה של הקרקע לאחר שינוי הייעוד.
8.בראשית שנות התשעים של המאה הקודמת, עם גל העלייה הגדול מברית-המועצות, נולד ביקוש בקרקע לבנייה למגורים. כיוון שכך ביקש המינהל להמריץ חקלאים להשיב לידיו את הקרקע במהירות. זאת הוא עשה באמצעותן של שלוש החלטות, מספריהן 727, 717, 737 (להלן: החלטות שינוי הייעוד). החלטות אלה נתנו עדיפות כלכלית ניכרת לחקלאים, שכן בבסיסן עמד מתן פיצוי לחוכרים בגובה עשרות אחוזים מתקבולי המינהל, אם יסכימו לביטולם של חוזי חכירה שנחתמו עימם. חישוב זה, שאין לו עיגון בחוזי החכירה של החוכרים, נעשה על-פי ערך הקרקע לאחר שינוי ייעודה, קרי בהתאם לייעודה החדש, ולא עפ"י ערכה החקלאי. שורה של עותרים התקוממו כנגד החלטות חריגות אלה, בטענה כי החלטות על שינויי הייעוד מעניקות יתרון עצום למגזר החקלאי, על פני מגזרים אחרים באוכלוסייה. בית המשפט העליון, בשבתו כבג"ץ, נדרש לסוגיה בעתירה בבג"ץ 244/00 עמותת שיח חדש, למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, נו (6) 25 (2002) (להלן: בג"צ הקרקעות). ההתדיינות בעתירה נסתיימה בביטולן של החלטות שינוי הייעוד, ובחזרה למתכונת של פיצויים חקלאיים בנסיבות של שינוי ייעוד. מתווה זה לא פגע בזכותו של חוכר ספציפי לטעון לזכויות משפטיות אחרות בקרקע, כפי שהדגים זאת כב' השופט ת' אור בחוות דעתו לאמור:
"ייתכן גם שהיו מקרים של השתתפות חוכרים או גופים מיישבים בתמורה ששולמה עבור רכישת קרקע שנרשמה על שם קרן קיימת לישראל והוחכרה אחר כך לחוכרים. ייתכן שבמקרים אלה ובמקרים אחרים לחוכרים אלה או אחרים יש זכויות משפטיות העולות על אלה שהמדינה טוענת להן. עניינים אלה ואחרים דורשים ליבון והכרעה משפטית נקודתיים. אין בפנינו תשתית עובדתית שתאפשר התייחסות פרטנית לטענות אלה ולהכרעה בהן. הערכאה המתאימה להכרעה במחלוקות אלה אינה בית-משפט זה" (שם, פסקה 34).
9.אחר הדברים האלה פנו התובעים להליך שלפנינו, כשהם טוענים כי נטלו בשעתם חלק בתשלום התמורה ששולמה עבור רכישת הקרקע עליה הם יושבים, ועל כן אין להתייחס אליהם כאל חוכרים רגילים בכל הנוגע לזכיותיהם במקרקעין.
ההליך
10.בטיעוניהם ביקשו התובעים ליתן סעדים אלו:
הם מבקשים להצהיר, ביחס לשטח המחנה, כמו גם יתר שטחי הקיבוצים, כי לקיבוצים זכות בעלות עליהם, ולחלופין זכות חכירה לדורות, מתחדשת ומהוונת; בכל הנוגע לאדמות היסטוריות הם מבקשים להצהיר על בעלותם בהן, ולחלופין, על זכאותם לחכירה מהוונת מלאה, בדומה למגזר העירוני; עוד הם מבקשים לכלול בחוזה החכירה המהוון שורה של תנאים, בכללם חידוש תקופת חכירה מידי 49 שנים ללא שינוי תנאים, זכות העברה או הורשה עפ"י שיקול דעת הקיבוצים, פטור מוחלט מדמי הסכמה ומדמי היתר, וזכות לביצוע פעולות תכנוניות בקרקע ללא כל תשלום; עוד הם דורשים את תשלום מלוא ההשבחה, אם ישונה ייעוד המקרקעין.
להוכחת תביעתם הגישו התובעים תצהירים של מספר חברי הקיבוצים־התובעים, להם צורפו מסמכים היסטוריים, וכן שתי חוות דעת של מומחים מטעמם: האחת, חוות דעת כלכלית, שנערכה ביום 01.04.2008 על ידי משה בריקמן; האחרת, חוות דעת היסטורית אשר נערכו על ידי ד"ר אידן ביום 04.02.2013, שהושלמה בחוות דעת מיום 01.07.2014. הנתבעים הגישו, מנגד, את חוות דעתו של פרופ' יוסי כץ מיום 02.03.2010, שהושלמה בחוות דעת משלימה מיום 11.08.2013.