הערעור
1.לפניי ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר לאסירי ציון, שלפי חוק התגמולים לאסירי ציון ובני משפחותיהם, התשנ"ב-1992, מיום 13.3.13. בהחלטתה דחתה הוועדה הנ"ל ערר שהגיש המערער על החלטת ועדת הרשות לאסירי ציון, מיום 15.4.12, שלא להכיר בו כאסיר ציון, היות שלא היה במאסר או במעצר במשך ששה חודשים באתיופיה, בטרם עלייתו לישראל; זאת, כנדרש לפי סעיף 1(א) לחוק הנ"ל. המערער גורס, כי התנאים שבהם היה נתון באתיופיה לאחר שנתפס בשעה שניסה לעלות לארץ, עולים כדי "מעצר", ולכן יש להכיר בו כאסיר ציון.
הרקע המשפטי
2.חוק תגמולים לאסירי ציון ובני משפחותיהם, התשנ"ב-1992 (להלן – חוק התגמולים או החוק), נועד "לעגן מתן תגמולים לאסירי ציון ולבני משפחותיהם של הרוגי מלכות בחוק מיוחד, שיהווה ביטוי של כבוד מצד מדינת ישראל לפועלם של אסירי ציון" (דברי ההסבר להצעת חוק תגמולים לאסירי ציון ולבני משפחותיהם, התשנ"ב-1992, ה"ח 2118, 252 (1992)). החוק ביקש להיטיב עם קבוצה מסוימת של אנשים, אשר הוגדרה בו במפורש, ולא נועד להיטיב עם כל מי שפעל למען המדינה ונאסר או נעצר בשל כך (בג"ץ 4380/05 יהונתן פולארד נ' הרשות לאסירי ציון (16.1.06)); זאת במסגרת סעיף 1 לחוק, הקובע ארבע הגדרות חלופיות למונח "אסיר ציון":
"(1) מי שהיה במאסר או שהיה ששה חדשים לפחות במעצר או בהגליה בגלל פעילותו הציונית בארץ שבה פעילות זאת הייתה אסורה, והכל אם הוא אזרח ישראלי מכוח שבות ותושב ישראל;
(2) מי שהיה במאסר או שהיה ששה חדשים לפחות במעצר או בהגליה בארץ אויב בגלל יהדותו או בגלל יחסי האיבה של אותה ארץ כלפי ישראל, והכל אם הוא אזרח ישראלי מכוח שבות ותושב ישראל;
(3) מי שנמצא במאסר, במעצר או בהגליה בשל סיבה מהסיבות האמורות בפסקאות (1) ו-(2), או שהוא נאסר, נעצר או הוגלה כאמור ונעלמו עקבותיו וחלפו ששה חדשים מיום מעצרו, והכל אם חוק השבות, תש"י-1950, היה חל עליו;
(4) מי שהיה תושב ארץ ישראל לפני הקמת המדינה, ובשל פעילותו למען הקמת המדינה היה במאסר או שהיה שישה חודשים לפחות במעצר או בהגליה, והכל אם הוא אזרח ישראלי ותושב ישראל".
3.יודגש, כי עניינו של ערעור זה בבקשה להכיר במערער כאסיר ציון, לפי החלופה הראשונה או השנייה מבין ארבע ההגדרות שלעיל; אשר שתיהן דורשות ממנו להוכיח כי הושם במאסר, מעצר או הגליה, במשך ששה חודשים לפחות. לפי החלופה הראשונה על המערער להראות כי נכלא בגין פעילות ציונית שביצע; כאשר המונח "פעילות ציונית" אמנם לא הוגדר בחוק, אולם במרוצת השנים הגורמים המוסמכים בחוק וכן בתי-המשפט יצקו בו תוכן (על פרשנות המונח, עמדתי לאחרונה בעמ"נ 21551-08-13 אדיסה רחל מנגיסטו נ' מדינת ישראל – המשרד לקליטת עלייה (17.2.15)). על-פי החלופה השנייה, ניתן להכיר במערער כאסיר ציון אם יתברר כי נכלא בשל היותו יהודי, או בגין "יחסי איבה" כלפי ישראל. עם-זאת, כפי שיובהר להלן, הדיון בבקשתו של המערער בוועדות שלפי חוק התגמולים, התמקד בשאלה האם אכן היה נתון במעצר או במאסר, כנדרש בשתי החלופות הללו.
4.חוק התגמולים מתווה את ההליכים שיש לנקוט, בכל הנוגע להגשת בקשה להכרה כאסיר ציון, ולדיון בה. כך, על אדם המבקש להכיר בו כאסיר ציון, להגיש בקשה להכרה לידי הרשות לאסירי ציון, אשר הוקמה מכוח סעיף 2 לחוק התגמולים (להלן גם – הרשות). יצוין, כי פעילותה של הרשות מבוססת על ארבע ועדות שונות – כל אחת, בתחום סמכותה: הוועדה ליוצאי מזרח אירופה; הוועדה ליוצאי אתיופיה; הוועדה לאנשי מחתרות ישראל והוועדה ליוצאי ארצות איסלאם (ראו: בר"מ 6530/13 ירון טפסיה סבהט נ' מדינת ישראל – משרד הקליטה והעליה (22.1.14)). הנפגע מהחלטתה של ועדת הרשות, רשאי לערער עליה לפני ועדת ערר לאסירי ציון הפועלת מכוח סעיף 4 לחוק הנ"ל, המורכבת משלושה חברים: אדם הכשיר להתמנות כשופט מחוזי – המשמש כיו"ר הוועדה; אדם הבקי בפעילות הציונית בארצות חוץ; וכן נציג השר לקליטת עלייה (להלן – ועדת הערר). יוער, כי עד לשנת 2012, נדונו ערעורים על החלטתה של ועדת הערר – בגין שאלה משפטית בלבד – לפני בית-הדין האזורי לעבודה; אולם, במסגרת תיקון 6 לחוק, הוחלט להקנות את סמכות הערעור על החלטותיה של ועדת הערר לבית-משפט זה (ראו: דברי ההסבר להצעת חוק התגמולים לאסירי ציון ובני משפחותיהם (תיקון מס' 6), התשע"ב 2011, ה"ח ממשלה 633, 160 (2011)).
הרקע העובדתי
5.המערער, אשר עלה לישראל מאתיופיה בשנת 1983, הגיש ביום 10.1.10 בקשה להכיר בו כאסיר ציון. בבקשה צוין, כי המערער נכלא בתקופה שבין השנים 1974-1973 לפי לוח השנה האתיופי; וכעולה מעיקרי-הטיעון של המשיבה, המערער שלח עדכון בעניין זה והבהיר כי נכלא בתקופה שבין חודש יוני 1973 לבין חודש ינואר 1974. בבקשה האמורה לא פירט המערער אודות פעילות ציונית שביצע, אולם צירף הצהרות מפי שלושה עדים, אשר ציינו, ככלל, כי נעצרו יחד עם המערער; כי סיבת מעצרם הייתה ניסיון לעלות לישראל; וכי הם "הוגלו" למחוז גונדר. בדיון שהתקיים ביום 15.4.12 לפני ועדת הרשות לאסירי ציון (להלן – ועדת הרשות), סיפר המערער, בין-היתר, כי בהיותו בן 18 ניסה לברוח מאתיופיה יחד עם קבוצה גדולה של יהודים, ביניהם הוריו, כדי לעלות לארץ (להלן גם – הקבוצה); כי הקבוצה נעצרה בהגיעם סמוך לים האדום, שם שהו במשך כחודש; כי "המקום שהוסגרנו היה ללא גדרות אך לא יכולנו לצאת משם"; וכי חרף האמור המערער היה בין האחראיים על הבאת מים ומזון לקבוצה, וכלשונו: "אני ביחד עם ילדים נוספים יכולנו לצאת ולהביא מים לשתייה ולבישול. נשלחתי גם לתחנת קמח והבאתי להם קמח ועצים לבערה" – וציין כי זו הייתה הפעילות הציונית שביצע, כאשר התחזה לילד צעיר מכפי גילו. לדברי המערער, בהמשך הגיעה הקבוצה לאומרה, "שם כינו אותנו יהודים", ונכלאה "במבנה סגור"; משם הועברה הקבוצה לגונדר למשך ארבעה חודשים, בשים לב לכך ש"המבנה בגונדר היה מחושמל"; ולאחר מכן הוחזר המערער לאומרה ונכלא עד סוף החורף, אז הצליח לברוח לסודן. כאשר התבקש המערער לתאר את בתי-הסוהר, סיפר, בין-היתר, כי "באומרה זה מבנה סגור, אנשים ישנים בחצר, מסביב למבנה הייתה גדר"; וכי מי שיצא משם – סיכן את חייו, אולם לילדים התאפשרה יציאה כדי להביא אוכל ושתייה, משום שהאוכל במקום היה "לא אכיל", ונהוג היה שהאסירים מציידים את הילדים בכסף ושולחים אותם לרכוש מזון ומצרכים. לשאלה מדוע לא ברח, השיב המערער, כי לא היה לו לאן לברוח, שכן לא הכיר את הסביבה; כי, כאמור, מי שברח מהכלא – היה בסכנת חיים; וכי חשש שאם יברח יהרגו את הוריו, שנכלאו אִתו, כאמור.
מטעם המערער הופיעו לפני הוועדה שניים מבין שלושת העדים אשר צירפו את הצהרותיהם לבקשתו; ובדיון לפניי התברר כי בשנתיים שחלפו מעת הגשת הבקשה ועד הדיון לפני ועדת הרשות – נפטר העד השלישי. העד קסאי אספה סיפר, בין-השאר, כי הקבוצה נכלאה בגונדר – "שם זה לא היה בית כלא אלא בסיס צבאי", וכן באומרה ובאדגשו; וכי המערער היה "מביא לנו אוכל. ביום פעמיים. הם היו מאיימים על הגדולים. גם בגונדר הוא היה נכנס ויוצא ומביא אוכל" (ההדגשה הוספה). אף העד טייה דניאל ציין לפני ועדת הרשות, כי הקבוצה נכלאה בגושו, לאחר מכן באומרה ואז בגונדר; וכי המערער היה מביא אוכל ומים לכלואים, שכן ילדים היו מקבלים רשות לצאת ולחזור. בתום הדיון לפני הוועדה סיכום בא-כוחו של המערער דאז, כי המערער סיכן את נפשו פעמים רבות כאשר היה מתחזה לילד, יוצא מהכלא ודואג לאוכל לחברי הקבוצה, במשך כל "תקופות המאסר", ובכך ביצע פעילות ציונית; ולשאלת חברי הוועדה "האם היה מאסר", השיב עורך-הדין, כי גם הגלייה היא בבחינת מאסר, ומכיוון המערער לא יכול היה לבוא ולצאת כרצונו – "זה עדין נחשב כלא לכל דבר ועניין".