פסק דין
לפניי בקשת היועץ המשפטי לממשלה לסילוק התביעה על הסף.
התובעת היא סוכנות נסיעות. על פי כתב התביעה הנתבע הינו "ארגון בינלאומי המקיים פעילות ענפה במזרח ירושלים ובגדה". עניינה של התביעה בטענת התובעת כי הנתבע, אשר התקשר עם התובעת בהסכם למתן שירותים, הפר את ההסכם שנכרת בין הצדדים ובכך גרם לה נזקים שונים.
בבקשת היועץ המשפטי לממשלה נטען כי התביעה הוגשה, למעשה, כנגד ארגון האומות המאוחדות, שכן הנתבע, ארגון ה-UNDP (United Nations Development Programme), הינו גוף מרכזי של האו"ם ומהווה חלק בלתי נפרד ממנו.
עוד נטען בבקשה כי לאו"ם חסינות מפני תביעות, וזאת הן בהתאם למשפט הבינלאומי, בהתבסס על סעיפים 105-104 למגילת האומות המאוחדות משנת 1945 ועל האמנה בדבר זכויות יתר וחסינות לאומות המאוחדות משנת 1946, והן בהתאם למשפט הישראלי, בהתבסס על פקודת החסינויות וזכויות-היתר של האומות המאוחדות, 1947 ועל צו החסינויות וזכויות-היתר של האומות המאוחדות, 1947 שהותקן מכוחה. סעיף 2(1) לצו, בשילוב עם סעיף 1 של חלק א' לתוספת לפקודה, קובע כי לאומות המאוחדות תהיה חסינות גורפת ומוחלטת מפני תביעה לדין ופעולה משפטית.
נוכח זאת שהנתבע הינו אורגן של האו"ם, ושעל פי הדין לאו"ם חסינות מפני שיפוט, עמדת היועץ המשפטי לממשלה היא כי יש לדחות את התביעה על הסף.
בבקשה צוין כי אמנם התוצאה המעשית של החסינות היא פגיעה בזכות הגישה לערכאות, אולם פגיעה זו מעוגנת בדין הפנימי מאז קום מדינת ישראל ובדין הבינלאומי. באיזון בין זכות התובעת לגשת לערכאות והפגיעה בקניינה לבין האינטרס הציבורי במובן הרחב של הגנה על יחסי החוץ של מדינה ישראל וקיום התחייבויות בינלאומיות, משקלו של האינטרס הציבורי מכריע את הכף.
לטענת התובעת, ברור כי לא כל ארגון אשר יש לו קשר כלשהו עם ארגון האומות המאוחדות נהנה אוטומטית מכל החסינויות וזכויות היתר של ארגון האומות המאוחדות. הנתבע אינו ארגון האומות המאוחדות ואין בפני בית המשפט כל ראיה לסוג או מהות הקשר בין שני הגופים. מן הדין היה לתמוך את הטענה לפיה הנתבע הוא ארגון האומות המאוחדות במסמך או בראיה כלשהם, ודין הבקשה להידחות על הסף ולו מטעם זה בלבד.
עוד טוענת התובעת כי טענת חסינות של גוף מסוים היא טענה דיונית מבוהקת אשר רק אותו גוף שזכאי ליהנות מאותה זכות דיונית אמור להעלותה, כשם שהוא גם המוסמך לוותר עליה. הנתבע כלל לא התייצב לדיון ולא הובאה עמדתו, והמבקש אינו יכול להשמיע טענת חסינות בשם הנתבע.
התובעת מוסיפה וטוענת באריכות כי חסינות האו"ם אינה מוחלטת אלא יחסית וכי אין מקום להחילה על ענייננו.
לטענת התובעת כשרותו המשפטית של הארגון תלויה בטיב פעולתו. כל עוד פעולתו היא להשיג אחת מתכליותיו המפורטות במגילת האו"ם הוא נהנה מכשרות משפטית, מאילו כאשר הוא חורג ממסגרת מטרותיו ותכליותיו מופקעת כשרותו המשפטית לרבות כשרותו להתגונן במשפט או לטעון טענת חסינות כנגד התביעה. חתימה על חוזה לאספקת שירותי תיירות אינה אחת מתכליותיו של ארגון האו"ם ולפיכך היא נעדרת כשרות משפטית לטעון טענת חסינות מפני הליכים משפטיים בעניין זה.
עוד לטענתה גם בהתעלם מקושייה זו, פרשנות הפקודה והצו מחייבת את דחיית החסינות במקרה דנן. פרשנות זו מתחייבת גם לאור לשון הפקודה והצו, גם לאור הרציונל והתכלית שלהם, גם לאור חזקות פרשנות, גם לאור עקרונות היסוד של השיטה וגם לאור שיקולי ההיגיון והסבירות של משמעות הפקודה והצו תוך השוואה למשפט העמים.
לטענת התובעת, הפרשנות הלשונית הנכונה לסעיף 1 לתוספת היא שהסעיף התייחס לתביעות והליכים פליליים או מעין פליליים אשר ננקטים על ידי המדינה בלבד בגין מעשים שנעשו על ידי האו"ם. הסעיף אינו מתייחס להליכים מינהליים פיסקאליים אותם מסדירים סעיפים 6-2 לתוספת ובשום אופן אינו מתייחס להליכים אזרחיים מסחריים טהורים שאין המדינה רוצה להתערב בהם ולא התכוונה לנקוט בהם עמדה כלשהי.
עוד לטענת התובעת לא צריך להיות שוני בין היקף החסינות המוענקת למדינות כריבון זר ובין היקף החסינות המוענקת לאו"ם. ההיגיון והרציונל מאחורי הגבלת החסינות של הריבון הזר חלים גם כאשר מדובר בארגון בינלאומי כמו האו"ם, במיוחד כאשר ההגבלות צמחו מנקודת המבט והאינטרס של הגנה על זכויות הפרט. לא יעלה על הדעת כי האינטרס להגן על זכויות הפרט ישתנה בהתאם לזהות הגוף העומד מול המדינה. הנתבע הפר ברגל גסה חוזה שחתם עם התובעת, וקבלת הבקשה תביא לתוצאה אבסורדית לפיה תינתן לו חסינות ללא הגבלה.
התובעת מוסיפה וטוענת כי אין לקבל את טענת היועץ המשפטי לממשלה לפיה מתן החסינות נדרש לשם קיום התחייבויות המדינה כלפי האו"ם ואי מתן החסינות ייחשב להפרה של אותה התחייבות. אין באמנה התחייבות שהמדינה תפעל להגנה על חסינות האו"ם; ככל שקיימת חובה כזו היא מותנית בחובת האו"ם לכבד את המדינה ואת חוקיה; אין הצדקה להעניק לאו"ם חסינות מעבר לקבוע בסעיף 105 למגילת האו"ם שהוא מקור החסינות, דהיינו "חסינות יחסית הנדרשת לשם קיום מטרותיו של הארגון".
עוד טוענת התובעת כי הרציונאל שבמתן חסינות לנציגים דיפלומטיים כדי להבטיח את מילויה של השליחות הדיפלומטית אמנם אינו חל בענייננו באופן ישיר, שכן חסינות זו מוסדרת בחלק אחר של התוספת לפקודה, אולם במידה והוא חל באופן עקיף הרי גם הוא פועל לטובת התובעת בשני מובנים – האחד הוא שהתוספת עצמה מגבילה את חסינות הנציג לפעולות שהן לשם השגת מטרות הארגון, והשני הוא שכאשר האו"ם מבקש להעניק לעצמו חסינות מפני תוצאות משפטיות של פעולות עסקיות הרי תוצאות העסקה יחולו על הנציג שהצו לא העניק לו חסינות.
עוד לטענת התובעת, פרשנות בהתאם לעקרונות היסוד של השיטה מובילה אף היא למסקנה שאין להעניק לנתבע חסינות מפני התביעה. שיטתנו המשפטית דוגלת בהגנה על זכויות מסחריות של הפרטים, ושום מדינה אשר מגינה על זכות הקניין של פרטיה לא יכולה להסכים למצב בו גוף זר בדמות הנתבע יחתום על חוזה ובמחי יד יחליט להפר אותו ברגל גסה בלא כל סיבה בשל הטענה כי הוא חסין. גם אם חיוב הנתבע בפיצוי יביא לנזק מדיני – דבר שאינו מתקבל על הדעת – אין הצדקה שעול נזק מדיני זה יחול על הפרט.
אשר לטענת היועץ המשפטי לממשלה לפיה זכות הפניה לערכאות היא זכות יחסית, שיש לאזנה מול זכויות אחרות, טוענת התובעת כי חסינות איננה זכות יסוד ולא ברור מה מקורה המשפטי של הטענה ומדוע יש צורך לאזן בין החסינות לבין זכות יסוד. עוד טוענת התובעת כי כבר נפסק כי זכות הגישה לערכאות נעלה על זכות יסוד וקיומה הינו תנאי הכרחי לקיומן של שאר זכויות היסוד.
בתשובת היועץ המשפטי לממשלה נטען כי התובעת אינה מבחינה בין המונח "החסינויות וזכויות היתר" לבין המונח "ההכשרים המשפטיים של גוף מאוגד". העיון בצו מעלה כי ביחס לחסינות מפני תביעה לדין ופעולה משפטית ניתנה לאו"ם ולגופיו חסינות מוחלטת וגורפת. סעיף 3 לצו העוסק בהכשרים משפטיים אכן קובע כי לאומות המאוחדות יהיו הכשרים החוקיים של גוף מאוגד "כדי אותה מידה הנחוצה להשגת כל אחת מתכליותיהן של האומות המאוחדות הכלולות במגילת האומות המאוחדות" אך תיבה זו אינה מופיעה בפסקה העוסקת בחסינות. הפסקה העוסקת בחסינות היא פסקה אחת שלשונה ברורה ביותר – חסינות גורפת ומוחלטת ללא סייגים.
עוד נטען בתגובה כי המשטר הנורמטיבי החל על חסינות האו"ם וגופיו שונה מהמשטר הנורמטיבי החל על חסינות המדינה הזרה, ומדובר בשני משטרים שונים ונפרדים מבחינת אופן הסדרתם, היקפם, התפתחותם, הפרקטיקה לגביהם והרציונאלים העומדים בבסיסה.