לפני עתירה מינהלית המכוונת נגד החלטת ועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל-אביב מיום 19.9.10, שבגדרה התקבל ערר שהגישה פלאפון תקשורת בע"מ על החלטת הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה מיום 21.10.09. בגדרי ההחלטה נשוא הערר נדחתה בקשתה של פלאפון להתיר לה להקים מתקן תקשורת סלולרי על גג בניין המשמש כתחנה מרכזית "אגד" בהרצליה, שאותה הגישה מכוח תכנית המתאר הארצית לתקשורת – תמ"א 36 – חלק א', מתקני שידור קטנים וזעירים. ועדת הערר קיבלה את הערר והתירה לפלאפון להקים את מתקן התקשורת הסלולרי כמבוקש.
בעתירה המונחת לפני טוענת הועדה המקומית, כי ועדת הערר פירשה את הוראות תכנית המתאר הארצית לתקשורת – תמ"א 36 – חלק א', מתקני שידור קטנים וזעירים, בצורה לא נכונה ומרחיקת לכת, אשר מסכלת הוראות והגבלות שנקבעו בתמ"א למתן היתרים עבור מתקני תקשורת קטנים, כהגדרתם בתמ"א.
1. רקע הדברים
המשיבה 2, פלאפון תקשורת בע"מ (להלן: פלאפון), הגישה לעותרת, הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (להלן: הועדה המקומית), בקשה להצבת מתקן תקשורת סלולרי על גג בניין המשמש כתחנה המרכזית "אגד" בהרצליה, המצוי ברחוב בן גוריון 17 והידוע גם כגוש 6538 חלקה 13 (להלן: הבניין). על גג הבניין, שגובהו הוא 4.3 מטרים, היו כבר קיימים, באותה עת, שני מתקני תקשורת סלולריים של חברות פרטנר וסלקום. פלאפון טענה בבקשתה, כי מתקן התקשורת כולל שלוש אנטנות מסוג "עוקץ", כמשמעות מונח זה בתכנית המתאר הארצית לתקשורת – תמ"א 36 – חלק א', מתקני שידור קטנים וזעירים (להלן: תמ"א36 - א' או התכנית). לבקשתה של פלאפון צורפו כל המסמכים הנדרשים על פי תמ"א 36-א', בהם מפת טווחי בטיחות, חתומה על ידי הממונה על הקרינה במשרד להגנת הסביבה.
ביום 21.10.09 דנה הועדה המקומית בבקשתה של פלאפון והחליטה לדחות אותה. זאת, לשיטתה, לאור העובדה שהאנטנות נשוא הבקשה אינן אנטנות מסוג "עוקץ", כהגדרת מונח זה בתמ"א 36-א', כי אם אנטנות מסוג "אנטנה בודדת" המותקנת על גבי תורן, כמשמעות מונח זה בתכנית. הועדה המקומית קבעה, כי במצב דברים זה חלה הוראת סעיף 25.1 לתמ"א 36-א' הקובעת, כי "תותר הקמת תורן אחד בלבד על מבנה שגובהו עד 12 מטר", וכי מאחר שכבר קיימות שתי אנטנות על גג המבנה הנדון, לא ניתן לאשר את האנטנות המבוקשות (החלטת הועדה המקומית מיום 21.10.09 צורפה כנספח ע/2 לעתירה).
ביום 6.12.09 הגישה פלאפון ערר על החלטת הועדה המקומית לוועדת הערר המחוזית לתכנון ולבניה מחוז תל-אביב (להלן: ועדת הערר), שבגדרו טענה, כי המתקן נשוא הבקשה כולל אנטנות מסוג "עוקץ" וכי לפיכך אין כל תחולה בעניין הנדון להוראת סעיף 25.1 לתמ"א 36-א'. פלאפון טענה, כי הועדה המקומית התירה בעבר הקמת אנטנות מסוג "עוקץ" דומות לאנטנות נשוא הבקשה וכי נראה שהניסיון לאבחן בין אנטנות מסוג "עוקץ" שבבקשה לבין אנטנות מסוג "עוקץ" קיימות, שאת הקמתן התירה הועדה המקומית, הינו מאולץ ומלאכותי. נטען גם, כי "אנטנת עוקץ" הינה שיטת התקנה ספציפית, אשר נבדלת מ"אנטנת תורן" הן מבחינה קונסטרוקטיבית, הן מבחינת נצפות והן מבחינת כיוון אלומות הקרינה. עוד נטען, כי לעניין פרשנות המונח "אנטנת עוקץ" אין זיקה בין הגדרת המונח בתמ"א 36-א' לבין איורים מס' 1 ו-4 בתמ"א וכי אין ללמוד מהם על אופן העיגון למבנה. לבסוף נטען, כי הבקשה תואמת את הוראות תמ"א 36-א' וכי יש לאשרה כעניין שבשגרה (הערר שהגישה פלאפון צורף כנספח ע/6 לעתירה).
בתגובתה לערר טענה הועדה המקומית, כי "אנטנת עוקץ", כהגדרתה בתמ"א 36א, אינה אנטנה המוצבת על גבי תורן והיא גם אינה מוצבת על הקיר החיצוני, כי אם אנטנה המוצמדת לקיר החיצוני. זאת, בדיוק כשם ש"אנטנה משתפלת", כהגדרתה בתמ"א 36-א', הינה אנטנה המוצמדת, באמצעות התקן, לקיר החיצוני של המבנה. בהקשר זה נטען, כי מעיון באיור מס' 4 לתמ"א 36-א', אשר מהווה חלק בלתי נפרד מהתכנית, עולה, כי "אנטנת עוקץ" היא אנטנה המוצמדת ישירות למבנה בלי התקן בולט לעין שמחבר בינה לבין המבנה וקל וחומר ללא תורן באורך כמה מטרים שעליו יש "שלבי טיפוס", כפי שביקשה פלאפון להציב על גג הבניין. נטען גם, כי האנטנות שנתבקשו על ידי פלאפון אינן דומות ל"אנטנות עוקץ" שמופיעות באתר משרד הגנת הסביבה וכי פלאפון הציבה את האנטנות נשוא הבקשה על גבי תרנים וזאת כדי לעקוף את הוראות סעיף 11 לתכנית, אשר אינן מאפשרות הקמת "אנטנת עוקץ" על הבניין. נטען, כי הלכה למעשה מה שהתבקש בבקשה להיתר הוא הקמת שלוש אנטנות שיותקנו על גבי שלושה תרנים באורך של שלושה מטרים כל תורן, ומשכך אין המדובר ב"אנטנות עוקץ", כי אם ב"אנטנות בודדות", המוצבות על גבי תרנים. על כן, כך נטען, חלה בענייננו הוראת סעיף 25.1 לתמ"א 36-א', המתירה להקים על מבנה שגובהו עד 12 מטרים רק תורן אחד (תגובת הועדה המקומית לערר צורפה כנספח ע/7 לעתירה).
ביום 9.8.10 שמעה ועדת הערר את טיעוני הצדדים בהרחבה וביום 19.9.10 קיבלה ועדת הערר, פה אחד, את הערר שהגישה פלאפון, לאחר שהגיעה למסקנה, כי מתקן התקשורת נשוא הבקשה אכן כולל אנטנות מסוג "עוקץ" (החלטת ועדת הערר מיום 19.9.10 צורפה כנספח ע/1 לעתירה).
2. החלטת ועדת הערר
בפתח החלטתה, הבהירה ועדת הערר, כי לאור טענות הצדדים, הערר יוכרע על בסיס השאלה:
"האם האנטנות הנדונות הן אכן "אנטנות עוקץ" כטענת העוררת, או שמא המדובר באנטנות בודדות כטענת הועדה המקומית."
מכאן, פנתה הועדה המקומית לסקירת ההוראות הרלבנטיות לעניין מתוך תמ"א 36-א', ובהן הגדרות המונחים "אנטנה בודדת" ו"אנטנת עוקץ", כמפורט בסעיף 7, הוא סעיף ההגדרות של התכנית:
"אנטנה בודדת" אנטנה יחידה המותקנת על תורן או מוצבת על הקרקע או על משטח אחר, המשדרת בכיוון אחד, לגזרת כוונים או לכל הכיוונים. לרבות מקבץ של אנטנות מאותו סוג, המותקנות על אותו תורן ובאותו גובה, המשדרות אותו הספק לכיוונים שונים שאינם חופפים ואשר טווח הבטיחות שלהם לא משתנה, בכל מקרה, כתוצאה מהצרוף. ראה נספח ב' איור מס' 1.
"אנטנת עוקץ" אנטנה המוצמדת לקיר החיצוני של מבנה ובולטת ממעקה גג המבנה כלפי מעלה בגובה שאינו עולה על 3.5 מ', ואשר אלומת הקרינה שלה מופנית מן המבנה כלפי חוץ.
ועדת הערר קבעה, כממצא עובדתי, כי:
"במקרה הנדון הגובה הכולל של האנטנות המבוקשות (כל אנטנה) הוא 3.07 מ' מפני הגג, כאשר האנטנות מורכבות ממוט (צינור שלוש צול), המכונה על ידי הועדה המקומית "תורן", כאשר האנטנות מורכבות בחלק העליון של אותו מוט. אורך האנטנות הוא 1.30 מ'."
ועדת הערר ציינה, כי לעמדתה של הועדה המקומית ככל שמדובר ב"אנטנת עוקץ" הפרופורציה צריכה להיות הפוכה, דהיינו רוב גובה המתקן צריך להיות מורכב מהאנטנה עצמה, בעוד שבענייננו רוב גובה המתקן מורכב ממוט/תורן, אשר רק על חלקו העליון מורכבת האנטנה. ועדת הערר ציינה, כי לשיטת הועדה המקומית, במקרה אחרון זה, המדובר ב"אנטנה בודדת" ולא ב"אנטנת עוקץ".
ועדת הערר הבהירה, כי היא דוחה טענה זו של הועדה המקומית בציינה לעניין זה, כך:
"לדעתנו "אנטנת עוקץ" היא מקרה פרטי של "אנטנה בודדת". משמע, כאשר עניין לנו באנטנה שמוצבת על הקיר החיצוני של המבנה, אשר גובה בליטתה מעל מעקה גג המבנה אינו עולה על 3.5 מ' וכאשר אלומת הקרינה שלה מופנית מן המבנה כלפי חוץ המדובר ב"אנטנת עוקץ".
כל עוד האנטנה עומדת בהגדרה דלעיל, עניין לנו ב"אנטנת עוקץ" ואין נפקא מינה לעניין הפרופורציה בין מרכיבי המתקן המבוקש, דהיינו, איזה חלק ממנו משמש כמוט/תורן ואיזה חלק ממנו משמש לצורך האנטנה עצמה.
במקרה דנן, האנטנות המבוקשות עונות על הגדת המונח "אנטנות עוקץ" ולפיכך סעיף 25.1 לתוכנית אינו חל על אנטנות אלה, וממילא לא קיימת מניעה לאשר את האנטנות המבוקשות.
לפיכך אנו מקבלים את הערר ומאשרים את הקמת האנטנות כ"אנטנות עוקץ"."
3. ההליך המשפטי
העתירה שלפני הוגשה עוד ביום 10.11.10, אולם דיון מקדמי בה התקיים רק ביום 17.3.13, וזאת לאור משא ומתן שהתקיים בין הועדה המקומית לבין פלאפון בניסיון להסדיר היתרים להקמת מתקני תקשורת חלופיים, אשר עשויים היו ליתר את הצורך בהקמת המתקן נשוא העתירה. לאחר שמשא ומתן זה לא צלח, התקיים לפני דיון מקדמי שבסופו הורתי לצדדים להגיש סיכומים בכתב. אולם, גם בשלב זה ביקשו הצדדים ארכה, וזאת שוב בניסיון להסדיר היתרים להקמת מתקני תקשורת חלופיים. לאחר שגם ניסיון זה לא צלח, הודיעו הצדדים ביום 15.1.14, כי הם מבקשים להגיש את סיכומיהם. לאור זאת, הורתי לצדדים להגיש סיכומים כמבוקש, תוך שקצבתי את המועדים לכך.
ביום 13.2.14, יומיים לפני המועד שנקצב להגשת סיכומי הועדה המקומית, הגישה האחרונה הודעה, שבגדרה ביקשה לעדכן את בית המשפט באשר להתפתחויות שונות, "שבעקבותיהן עתירה מינהלית זו והחלטת ועדת הערר נשוא העתירה, הופכות לתיאורטיות", כך לשיטתה. בגדרי ההודעה פירטה הועדה המקומית את הליכי התכנון הנוגעים לתכנית מתאר מקומית הר/1972, שהינה תכנית התחדשות עירונית לביטול ופינוי מתחם תחנת "אגד" ובניית מתחם מגורים משולב תחתיו, הכולל 340 דירות מגורים בשני מגדלים בני 24 קומות כל אחד, שלושה מבני מגורים בני 10 קומות כל אחד, שטחים פתוחים, מבני ציבור, מסחר וחנייה. הועדה המקומית ציינה בגדרי ההודעה, כי בהתאם לתכנית המתאר החדשה, אושרה ביום 17.7.13 בקשה להריסת כל המבנים הקיימים במתחם תחנת "אגד", לרבות הבניין נשוא ענייננו, כאשר לטענתה לא ניתן להנפיק היתר בניה להקמת מתקן תקשורת סלולרי במבנה שאושרה הריסתו. הועדה המקומית ציינה עוד, כי בסיכום דיון מיום 1.1.13 שהתקיים במשרד התחבורה צוין, כי סוכם שהתחנה המרכזית בהרצליה תפונה לחלוטין ביום 28.2.13, אך הצדדים הגיעו לסיכום שלפיו השימוש בתחנה המרכזית יתאפשר לתקופה נוספת שלא תפחת משנה החל מיום 1.3.13 וכי היה והשימוש יימשך לאחר יום 1.3.14, ניתן יהיה להפסיק את השימוש בהודעה בכתב. צוין עוד, כי בעלת הנכס, מפעלי תחנות בע"מ, הודיעה למשרד התחבורה ביום 27.11.13 כי בהמשך לסיכום הדיון מיום 1.1.13, הרי שהיא מודיעה על הפסקת השימוש של חברות התחבורה הציבורית בתחנה המרכזית החל מיום 1.3.14. הועדה המקומית ציינה לבסוף, כי בישיבה שהתקיימה ביום 30.1.14 בלשכת ראש עיריית הרצליה הושג סיכום, שלפיו השימוש בתחנה המרכזית ימשך עד לחודש יוני 2014. להודעה צורפו העתקי המסמכים הנזכרים בהודעה.
בתגובתה להודעת הועדה המקומית טענה פלאפון, כי המדובר בניסיון לצרף לעתירה עובדות וראיות חדשות, אשר ממילא אינן רלבנטיות ואינן מגובות בתצהיר ודינן דחייה וכי מכל מקום, אין בהן כדי להשפיע על ההיתר שנתבקש על ידי פלאפון ועל הסוגיה הפרשנית נשוא העתירה. בהקשר זה נטען על ידי פלאפון, כי ההחלטה לאשר בשורה ארוכה של תנאים בקשה להריסה אינה החלטה סופית וממילא היא תחשב כבטלה בתוך שנה מהיום שבו הודע עליה ככל שלא יוצא ההיתר. נטען גם, כי ההחלטה מפרטת את התכניות החלות ומציינת במפורש את תמ"א 36-א' בין אותן תכניות וכי אין בתוכן ההחלטה כל מגבלה על הוצאת היתר בנייה בתחנה. עוד נטען, כי ההחלטה מותנית בלא פחות מעשרה תנאים מקדמיים שלא ברור אם ימולאו, אם תבוצע ההריסה בפועל ואימתי. בנוסף, בהחלטה עצמה נתנה העותרת עדיפות לתשתיות והתנתה את אפשרות מתן ההיתר להריסה עתידית, בין היתר, בהסדרת ומניעת הפגיעה באותן תשתיות על דרך קבלת אישור מכל גורמי התשתיות לצורך מניעת פגיעה בהן. נטען עוד, כי ממכתב סיכום הדיון במשרד התחבורה עולה, כי יתאפשר המשך שימוש בתחנה המרכזית לתקופה שלא תפחת משנה מיום 1.3.13 וכי ניתן יהיה להמשיך בשימוש בכפוף להודעה מראש של 60 יום לפני תום התקופה וכי מכל המסמכים והטענות ברור, כי אין עדיין בהירות לגבי משכה של התקופה הזמנית ואין מניעה כי היא תימשך עוד שנים רבות.
לנוכח אי הבהירות לגבי משכה של התקופה הזמנית שבמהלכה יתאפשר המשך השימוש בתחנה המרכזית ומאחר שהשאלה האם במצב הדברים הנוכחי ניתן להוציא היתר בנייה בתחנה לא התבררה בגדרי הליך זה, אני סבורה כי העתירה שלפני עודנה רלבנטית. לפיכך, לא מצאתי לנכון להורות על מחיקת העתירה, כפי שנתבקש גם בסיכומי הועדה המקומית, והעתירה תוכרע להלן לגופה.
4. טענות הצדדים
הועדה המקומית טוענת, כי ועדת הערר פירשה בצורה שגויה ומרחיקת לכת את הוראות תמ"א 36-א' ובפרט את המונחים "אנטנת עוקץ", "אנטנה בודדת" ו"תורן", שבתכנית. על פי הטענה, "אנטנת עוקץ", כהגדרתה בתמ"א 36-א', אינה אנטנה המוצבת על גבי תורן וגם לא אנטנה המוצבת על הקיר החיצוני, אלא היא אנטנה המוצמדת לקיר החיצוני. זאת, בדיוק כשם ש"אנטנה משתפלת", כהגדרתה בתמ"א 36-א', הינה אנטנה המוצמדת באמצעות התקן לקיר החיצוני של המבנה. בהקשר זה נטען, כי מעיון באיור מס' 4 לתמ"א 36-א', המהווה חלק בלתי נפרד מהתכנית, ניתן לראות כי "אנטנת עוקץ" היא אנטנה המוצמדת ישירות למבנה, בלי התקן בולט לעין שמחבר בינה לבין המבנה. וקל וחומר ללא תורן באורך כמה מטרים, שעליו יש "שלבי טיפוס", כפי שביקשה פלאפון להציב על גג הבניין. נטען גם, כי האנטנות שנתבקשו על ידי פלאפון אינן דומות ל"אנטנות עוקץ" שמופיעות באתר משרד הגנת הסביבה וכי פלאפון הציבה את האנטנות נשוא הבקשה על תרנים כדי לעקוף את הוראות סעיף 11 לתמ"א 36-א', שאינן מאפשרות הקמת "אנטנות עוקץ" על הבניין. נטען, כי הלכה למעשה מה שהתבקש בבקשה להיתר הוא הקמת שלוש אנטנות שיותקנו על גבי שלושה תרנים באורך של שלושה מטרים כל תורן ומשכך אין המדובר ב"אנטנות עוקץ", כי אם ב"אנטנות בודדות", המוצבות על גבי תרנים. על כן, כך נטען, חלה בענייננו הוראת סעיף 25.1 לתמ"א 36-א', המתירה להקים על מבנה שגובהו עד 12 מטרים רק תורן אחד. נטען עוד, לחילופין, כי גם אם נלך לשיטת ועדת הערר ונאמר כי "אנטנת עוקץ" יכול שתהא מוצבת על גבי תורן, אזי פרשנות נכונה התואמת את הוראות תמ"א 36-א' תהא, כי במקרים כאלו, כאשר "אנטנת עוקץ" מוצבת על גבי תורן, תחול ההגבלה שבסעיף 25.1 לתכנית, כך שלא ניתן יהיה להתיר הצבת יותר מאנטנה אחת על גג מבנה הנמוך מ-12 מטרים. לבסוף נטען, כי מתן היתר להקמת האנטנות המבוקשות יביא לפגיעה וויזואלית, באופן שעל מבנה נמוך שגובהו כ-4 מטרים יוקמו אנטנות על גבי תרנים בגובה של 3 מטרים כל אחד.
ועדת הערר טוענת, כי היא הפעילה את סמכותה באופן ראוי וסביר, תוך שקילת מכלול העובדות והנתונים שהוצגו לפניה, וכי מכל מקום לא ניתן לטעון כי החלטתה אינה סבירה באופן המצדיק את התערבותו של בית משפט זה. בהקשר זה נטען, כי המסקנה שלפיה מתקן התקשורת המבוקש עונה להגדרת "אנטנת עוקץ" – שהינה הגדרה המקפלת בתוכה הן היבט מזעור מפגעי קרינה והן היבט מזעור פגיעה נופית – בדין יסודה, היא עולה בקנה אחד עם פרשנות המונחים הרלבנטיים בתכנית ועם מטרתה של התכנית. על פי הטענה, בהינתן שמדובר בענייננו ב"אנטנת עוקץ", הרי שאין תחולה לסעיף 25.1 לתמ"א 36-א' ואין מניעה להקים את האנטנות המבוקשות בהתאם להוראת סעיף 26 לתכנית הקובע, כי "על אף האמור בסעיף 25.1, 25.2 ו-25.4 לא תהא מגבלה על מספר האנטנות המשתפלות מקיר מבנה, ותותר הקמת לא יותר מ-6 אנטנות עוקץ על מבנה." נטען גם, כי לו אכן הייתה סוברת הועדה המקומית באמת ובתמים כי עסקינן באנטנה בודדת המותקנת על תורן, הרי שלא ניתן להסביר הכיצד נמצאות על גג הבניין שתי אנטנות על תרנים של חברות סלולר נוספות, שהרי לפי סעיף 25.1 לתכנית לא יכולה להיות בגובה הנדון אלא אנטנה אחת בלבד.
פלאפון טוענת, כי החלטת ועדת הערר הינה החלטה של מוסד תכנון מעין שיפוטי ומקצועי בתחומו וכי העתירה מבקשת להחליף את שיקול הדעת המקצועי והתכנוני שהפעילה ועדת הערר, ולפיכך אין מקום להתערבות בית המשפט בשיקול דעתה של ועדת הערר. על פי הטענה, החלטת ועדת הערר הינה נכונה, עניינית ומדויקת ולא נפל כל פגם בפרשנות ועדת הערר את הוראות התכנית. בהקשר זה נטען, כי ועדת הערר קבעה, כממצא עובדתי, כי הבקשה אינה כוללת "תרנים" ומשכך אין כל מקום לפרשנות העותרת ולטענותיה שבזיקה ל"תרנים". נטען גם, כי בניגוד לנטען על ידי העותרת, אין כל מקום להיזקק לאיורים המצורפים כנספח לתכנית לצורך פרשנות המונח "אנטנת עוקץ" שבתכנית, שכן בהתאם להוראות התכנית, האיורים האמורים משמשים להדגמה בלבד, וזאת בקשר עם טווחי בטיחות, ולא להמחשת ההגדרות שבתכנית. נטען, כי גם מבחינה תכנונית החלטת ועדת הערר הינה מקצועית ונכונה, באשר היא מיישמת נכונה את ההסדרים שקובעת התכנית ביחס לשלושה התקני אנטנות אפשריים, וזאת בהתחשב בגובהם מעל פני הגג והנצפות שלהם, תוך התאמת ההסדר המתאים להתקן המבוקש. לבסוף נטען, כי עניינה האמיתי של העתירה הוא שיקול צר וזר והוא מניעת הצבת האנטנות כדין על גג הבניין, וזאת בשים לב למיקומו הספציפי של הבניין נשוא ענייננו, מול משרדי העירייה.
5. היקף הביקורת השיפוטית על החלטת ועדת הערר נשוא ענייננו
כאמור, בגדרי עתירה זו תוקפת הועדה המקומית את הפרשנות שנתנה ועדת הערר למונח "אנטנת עוקץ" שבסעיף ההגדרות של תמ"א 36-א'. כפי שיובהר להלן, לא מצאתי ממש בטענות הועדה המקומית ולטעמי הפרשנות שנתנה ועדת הערר להוראות התכנית בדין יסודה, ובוודאי שלא ניתן לומר כי היא חורגת ממתחם הסבירות. ואולם, בטרם אפרט את עמדתי אזכיר מושכלות יסוד, הנוגעות להיקף ההתערבות של בית משפט זה בהחלטות מוסד תכנוני;
כידוע, התפקיד והסמכות לעסוק בתכנון מסורים לרשויות התכנון, אשר בידיהן הכלים והידע המקצועי. בית המשפט העליון חזר ופסק, כי בית המשפט לא נועד לשמש כמוסד תכנון או כמוסד תכנון-על, העומד מעל רשויות התכנון המוסמכות (ראו, בין רבים: בג"ץ 6572/13 יעקב ברקאי נ' שר הפנים (2014); עע"מ 6937/11 הוועדה המקומית לתכנון ובניה דרום השרון נ' רחל שטרית (2013); בג"צ 3017/05 חברת הזרע (1939) בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובניה, משרד הפנים (2011); עע"מ 9057/09 איגנר נ' השמורה בע"מ (2010); עע"מ 4881/08 אלמוג אילת (מ.ד.ע.) 2000 בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה אילת (2010); עע"מ 2273/03 אי התכלת שותפות כללית נ' החברה להגנת הטבע (2006); בג"ץ 10242/03 מילובלובסקי נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, פ"ד נח(6) 673, 678 (2004)). אכן, "בית-המשפט אינו שם עצמו בנעליהן של רשויות התכנון ואין הוא מעמיד את שיקול דעתו שלו תחת שיקול דעתן המקצועי של אותן רשויות" (עע"מ 2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, פסקה 9 לפסק דינה של השופטת א' חיות (2005)). התערבותו של בית המשפט בפעילותם של מוסדות התכנון מוגבלת למקרים בהם התקיימו עילות מובהקות כדוגמת חריגה מסמכות, חוסר תום לב או חריגה קיצונית ממתחם הסבירות (שם; וכן ראו עע"מ 3478/07 ביקל נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, פסקה 30 (2009)).
עם זאת, ככל שהחלטת מוסדות התכנון נוגעת לשאלת פירושם של הוראה או מונח בתכנית מתאר וזו הסוגיה המונחת בפני בית המשפט, כבענייננו, נדרשת גישה שונה, שכן בית המשפט הוא לעולם הפרשן המוסמך של הדין לרבות תכניות מתאר שהן בבחינת דין (ראו ע"א 8797/99 אנדרמן נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, חיפה, פ"ד נו(2) 466 (2001); עע"מ 5447/06 דב גראו חברה לבנין ופיתוח בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה – השומרון (2008); מעוז דניאל בע"מ נ' אדם טבע ודין - אגודה ישראלית להגנת הסביבה (2010)). אולם, בית המשפט יטה לאמץ את פרשנותה של הרשות התכנונית להוראות תכנית, שכן היא מתבססת על ידע וניסיון מקצועיים (ראו בג"צ 142/89 תנועה לאור – לב אחד ורוח חדשה ואח' נ' יושב ראש הכנסת ואח', פ"ד מד(3), 529, 550 (1990); יצחק זמיר הסמכות המינהלית עמ' 221-228 (כרך א' מהדורה שנייה, התש"ע-2010)).
6. פרשנות ועדת הערר למונח "אנטנת עוקץ" שבתמ"א 36-א'
כידוע, תכנית בניין עיר היא בגדר חיקוק. מכאן, שכאשר מפרש מוסד התכנון את התוכנית דומה פעולתו לפירוש של מעשה חיקוק והוא ייעשה על ידי בחינת לשון החיקוק ותכליתו. על כן, יש לבחון האם הפרשנות שנתנה ועדת הערר למונח "אנטנת עוקץ", כמפורט בהחלטתה, היא הנכונה והמתאימה לאור כללי הפרשנות הרגילים, היינו תוך בחינת לשון התכנית ותכליתה.
כאמור, ענייננו הוא בהוראות תמ"א 36-א', שמטרותיה, כהגדרתן בסעיף 2 לתכנית, הן:
"לקבוע הנחיות להקמת מתקני שידור קטנים וזעירים באופן שיתאפשר כיסוי לשידור ולקליטה של תקשורת אלחוטית בכל שטח המדינה תוך מניעת מפגעי קרינה ומזעור הפגיעה באיכות הסביבה והנוף, ובמגמה לפשט וליעל את תהליכי הקמתם."
כאמור בסעיף 3 לתוכנית, התכנית חלה על כל שטח המדינה. התוכנית כוללת הוראות מפורטות באשר לתנאים שילוו למתן היתר להקמת מתקני שידור, לרבות מגבלות בטיחות ופירוט האישורים הנדרשים. אחד החריגים לכך קבוע בסעיף 19 לתוכנית, אשר לפיו "לא תותר באזור בניה עירונית הקמת אתר שידור על הקרקע".
סעיף 7 לתכנית, הוא סעיף ההגדרות, מבחין בין שלושה סוגים של מתקני שידור, הם "אנטנה בודדת", "אנטנת עוקץ" ו"אנטנה משתפלת". כאמור, ועדת הערר סקרה בגדרי החלטתה את הגדרותיהם של שני סוגי מתקני השידור הראשונים הנזכרים לעיל. למען נוחות הדיון, אביא להלן, בשנית, את הגדרותיהם של שני סוגי המתקנים הראשונים כשלצדם הגדרת המונח "אנטנה משתפלת":
"אנטנה בודדת" אנטנה יחידה המותקנת על תורן או מוצבת על הקרקע או על משטח אחר, המשדרת בכיוון אחד, לגזרת כוונים או לכל הכיוונים. לרבות מקבץ של אנטנות מאותו סוג, המותקנות על אותו תורן ובאותו גובה, המשדרות אותו הספק לכיוונים שונים שאינם חופפים ואשר טווח הבטיחות שלהם לא משתנה, בכל מקרה, כתוצאה מהצרוף. ראה נספח ב' איור מס' 1.
"אנטנת עוקץ" אנטנה המוצמדת לקיר החיצוני של מבנה ובולטת ממעקה גג המבנה כלפי מעלה בגובה שאינו עולה על 3.5 מ', ואשר אלומת הקרינה שלה מופנית מן המבנה כלפי חוץ.
"אנטנה משתפלת" אנטנה המוצמדת לקיר החיצוני של מבנה או לקיר חיצוני של מרפסת ואינה בולטת ממעקה גג המבנה או המרפסת כלפי מעלה, ואשר אלומת הקרינה שלה מופנית מן המבנה כלפי חוץ.
הוראות התכנית מסדירות את הדרישות להתקנת כל אחד מבין מתקני שידור אלה, כאשר במסגרת זו מובאים בחשבון מפגעי הקרינה ומפגעי הנוף העלולים להיגרם מכל אחד מבין המתקנים האמורים.
המדובר, אם כן, בשלושה סוגים של מתקני שידור המותקנים בשיטות שונות, המשפיעות על מפגעי הקרינה ומפגעי הנוף העלולים להיגרם מכל אחד מבין המתקנים האמורים.
כך למשל, ביחס לאנטנה בודדת המותקנת על גבי תורן, שהינה, כאמור, מתקן השידור שמידת נראותו הינה הגבוהה ביותר ואלומת הקרינה ממנו מופנית לכל הכיוונים, נקבעה מגבלה כמותית בתכנית שלפיה תותר הקמת תורן אחד על גג מבנה שגובהו עד 12 מטר; יותרו שני תרנים על מבנה שגובהו עד 40 מטר; ויותרו מספר תרנים ללא הגבלה על מבנים מעל גובה של 40 מטרים ועל גגות מבנים באזורי תעשייה, מלאכה או תעסוקה (ראו סעיף 25 לתמ"א 36-א'). כך גם, נקבע ביחס ל"אנטנת עוקץ", שהינה, כאמור, מתקן שידור הבולט ממעקה הגג במידה מצומצמת יותר ואשר אלומת הקרינה ממנו מופנית רק מן המבנה אל החוץ, כי תותר הקמה של לא יותר משש אנטנות מסוג זה על גג מבנה (ראו סעיף 26 לתמ"א 36-א'). לבסוף, נקבע ביחס ל"אנטנה משתפלת", שהינה אנטנה שאינה בולטת ממעקה גג המבנה, כי לא תהא מגבלה על מספרן של אנטנות מסוג זה (ראו סעיף 26).
כאמור, ועדת הערר קבעה בגדרי החלטתה נשוא ענייננו, כי "אנטנת עוקץ" היא מקרה פרטי של "אנטנה בודדת" וכי כאשר המדובר באנטנה שמוצבת על הקיר החיצוני של המבנה, אשר גובה בליטתה מעל מעקה גג המבנה אינו עולה על 3.5 מטרים וכאשר אלומת הקרינה שלה מופנית מן המבנה כלפי חוץ, המדובר ב"אנטנת עוקץ". ועדת הערר קבעה, כי כל עוד האנטנה עומדת בהגדרה דלעיל, עניין לנו ב"אנטנת עוקץ" ואין כל משמעות לשאלת הפרופורציה בין מרכיבי המתקן המבוקש, דהיינו, איזה חלק ממנו משמש כמוט/תורן ואיזה חלק ממנו משמש לצורך האנטנה עצמה.
לטעמי, פרשנותה של ועדת הערר הינה פרשנות סבירה וראויה והיא עולה בקנה אחד הן עם הגדרת המונח "אנטנת עוקץ" שבתמ"א 36-א' והן עם המטרה העומדת בבסיסה של תמ"א 36-א', שכל כולה מכוונת להגשמת תכליות ציבוריות כלליות של בריאות הציבור, הגנת הסביבה וצדק חלוקתי, וזאת במקביל להכרה בצורך הציבורי בהקמתם של מתקני שידור סלולאריים, כחלק ממציאות החיים המודרניים.
מנגד, לא מצאתי כי לפרשנות המצמצמת המוצעת על ידי הועדה המקומית למונח "אנטנת עוקץ" יש אחיזה בלשון התכנית וממילא, פרשנות מצמצמת זו מתעלמת מן העובדה ש"אנטנת עוקץ" הינה, למעשה, אחד מבין שלושה סוגים של מתקני שידור המותקנים בשיטות שונות, כאשר שיטת ההתקנה היא המשליכה על סיווג מתקן השידור. אוסיף, כי פרשנותה המצמצמת של הועדה המקומית חותרת תחת אחת ממטרותיה העיקריות של התכנית והיא ייעול ופישוט תהליכי הקמת מתקני תקשורת זעירים.
למעלה מן הדרוש, אתייחס להלן לכל הטענות שהועלו על ידי הועדה המקומית בגדרי עתירתה, הגם שטענות אלה, רובן ככולן, הועלו על ידי הועדה המקומית גם לפני ועדת הערר, שלא מצאה בהן כל ממש;
הועדה המקומית טוענת, כי תמ"א 36-א' מספקת איורים להמחשת הגדרותיה, וכי איור מס' 4 המצורף לתכנית כנספח אינו עולה בקנה אחד עם הפרשנות שנתנה ועדת הערר למונח "אנטנת עוקץ". בהקשר זה נטען, כי איור מס' 4 מצביע על כך ש"אנטנת עוקץ" היא אנטנה המוצמדת ישירות למבנה, בלי התקן בולט לעין שמחבר בינה לבין המבנה, וקל וחומר ללא תורן באורך כמה מטרים שעליו יש "שלבי טיפוס", כפי שביקשה פלאפון להציב על גג הבניין. כאמור, טענה זו הועלתה על ידי הועדה המקומית גם לפני ועדת הערר, אולם האחרונה לא מצאה לנכון לקבל טענה זו. ואכן, מעיון בהוראות תמ"א 36-א' עולה, כי אין כל זיקה בין פרשנות המונח "אנטנת עוקץ" לבין איור מס' 4, שהינו חלק מנספח ב' לתכנית, הכולל "איורים המדגימים הגדרה של "אנטנה בודדת" ו"טווח בטיחות בכיוון האנכי", ואופן הקביעה של גובה אנטנה, בהתחשב בטווח בטיחות בכיוון האנכי, המשמשים להדגמה בלבד." (ראו ההוראות בפרק הכללי לתכנית).
הועדה המקומית טוענת עוד, כי פלאפון הציבה את האנטנות נשוא הבקשה על תרנים וזאת כדי לעקוף את הוראות סעיף 11 לתכנית, לפיו אין לאפשר הקמת "אנטנות עוקץ" על הבניין. על פי הטענה, סעיף 11 לתכנית דורש כי הגובה המינימלי של אנטנת עוקץ מעל פני הקרקע הטבעיים יהיה צירוף של שני אלה: טווח הבטיחות האנכי של האנטנה ובתוספת של 5 מטרים מפני הקרקע הטבעיים. נטען, כי מאחר שגובה הבניין הוא 4.3 מטרים מעל פני הקרקע, לא ניתן להציב במיקומים המבוקשים "אנטנת עוקץ", שהיא אנטנה שאינה מוצבת על תורן, שכן לא ישמר מרחק הבטיחות הנדרש בהתאם לתכנית. על פי הטענה, מסיבה זו נאלצה פלאפון "להגביה" את האנטנות ולהציבן על גבי תרנים, על מנת שהאנטנות יעמדו בטווח הגובה המינימאלי הנדרש בסעיף 11 לתכנית ועל מנת לקבל את אישורו של הממונה על הקרינה במשרד להגנת הסביבה. גם טענה זו הועלתה על ידי הועדה המקומית לפני ועדת הערר, שלא מצאה לנכון לקבלה, בציינה כי כל עוד האנטנה עומדת בהגדרת "אנטנת עוקץ" שבתכנית עניין לנו ב"אנטנת עוקץ" ואין כל משמעות לשאלת הפרופורציה בין מרכיבי המתקן המבוקש, דהיינו, איזה חלק ממנו משמש כמוט/תורן ואיזה חלק ממנו משמש לצורך האנטנה עצמה. כאמור, פרשנות זו עולה בקנה אחד הן עם לשון המונח "אנטנת עוקץ" והן עם מטרות התכנית.
העותרת טוענת לחילופין, כי גם אם "אנטנת עוקץ" יכול שתוצב על גבי תורן, הרי שגם במקרה זה מן הראוי שתחול ההגבלה שבסעיף 25.1 לתכנית, שלפיה לא ניתן להתיר הצבת יותר מאנטנה אחת כזו על גג מבנה הנמוך מ-12 מטרים. ואולם, מקום שבו המדובר ב"אנטנת עוקץ", חל סעיף 26 לתכנית, אשר קובע, מפורשות, כי "על אף האמור בסעיף 25.1, 25.2 ו-25.4 לא תהא מגבלה על מספר האנטנות המשתפלות מקיר מבנה, ותותר הקמת לא יותר מ- 6 אנטנות עוקץ על מבנה." משכך, הוראת סעיף 25.1 לתכנית כלל אינה רלבנטית לענייננו. אוסיף, בהקשר זה, כי דווקא האופן שבו נוסח סעיף 26 לתכנית מצביע על כך שלכאורה "אנטנת עוקץ" יכול שתותקן על תורן, או תוצב על הקרקע, או על משטח אחר, באופן אשר עולה בקנה אחד עם הפרשנות שניתנה למונח זה על ידי ועדת הערר, שלפיה "אנטנת עוקץ" הינה מקרה פרטי של "אנטנה בודדת".
לבסוף טוענת העותרת, כי מתן היתר להקמת האנטנות המבוקשות יביא לפגיעה וויזואלית באופן שעל מבנה נמוך שגובהו כ-4 מטרים יוקמו אנטנות על גבי תרנים בגובה של 3 מטרים כל אחד. כאמור, גם טענה זו הועלתה על ידי הועדה המקומית לפני ועדת הערר, אולם האחרונה לא מצאה לנכון לקבל טענה זו, משהתרשמה כי הצבת האנטנות המבוקשות על גג הבניין אינה מורידה ואינה מעלה לעניין הפגיעה הנופית. יש לזכור, כי ועדת הערר מקיימת ביקורת מנהלית על החלטת הועדה המקומית ומוקנה לה שיקול דעת רחב לדון מחדש בכל פרטי העניין ולקבל כל החלטה שהועדה המקומית הייתה מוסמכת לקבלה. להבדיל מכך, הביקורת שמקיים בית המשפט על החלטת ועדת הערר הינה ביקורת שיפוטית במתכונתה הרגילה, ועל פי אמות המידה של ביקורת זו, אין עילה להתערב במסקנתה זו של ועדת הערר בנושא הנתון, באופן מובהק, לשיקול דעתה התכנוני. בהקשר זה יש להוסיף כי קיימות כבר שתי אנטנות על תרנים על גג המבנה, כפי שציינה גם וועדת הערר.
לאור האמור, נדחות כל טענות הועדה המקומית באשר לאופן שבו פירשה ועדת הערר את המונח "אנטנת עוקץ" שבתמ"א 36-א'.
לפני סיום אציין, כי בגדרי ההליך הועלתה גם הטענה, כי ועדת הערר טעתה בהצבת גדר המחלוקת שבין הצדדים וכן טעתה בתיאור עמדת הועדה המקומית. לאחר שעיינתי בתגובת הועדה המקומית לערר שהגישה פלאפון, לא מצאתי ממש גם בטענה זו.
7. סוף דבר
בענייננו, הן בחינת לשונה של תמ"א 36-א' הן בחינת תכליתה, מטים את הכף לכיוון הפרשנות המוצעת על ידי ועדת הערר.
העתירה נדחית.
העותרת תשלם לכל אחת מהמשיבות הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסכום של 20,000₪ (40,000₪ סה"כ). סכומים אלו יישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מהיום ועד לתשלום המלא בפועל.
ניתן היום, ד' אלול תשע"ה, 19 אוגוסט 2015, בהעדר הצדדים.
