השופט ד' חשין:
1. חוק מורה כי משנתקיימו במבקש רישיון התנאים שנקבעו בחוק, ייתן לו השר את הרישיון. החוק מוסיף ומסמיך את השר לקבוע בתקנות, באישור ועדה של הכנסת, תנאים נוספים למתן הרישיון. עובד בכיר במשרדו, שהשר האציל לו את הסמכות ליתן רישיון, קבע בהנחיות מינהליות תנאים נוספים למתן הרישיון. האם ההנחיות הללו בטלות בשל חריגה מסמכות? שאלה זו היא שהועמדה להכרעתנו בעתירה זו, בגדרה מבקשת העותרת כי יינתן לה רישיון אדריכל בהתאם לחוק המהנדסים והאדריכלים, תשי"ח-1958 (להלן - החוק).
רקע עובדתי
2. העותרת הינה בוגרת הטכניון בחיפה ובעלת תואר מוסמך לארכיטקטורה, הרשומה, החל מיום 26.12.95, בפנקס המהנדסים והאדריכלים המתנהל מכוח סעיף 8 לחוק (להלן - הפנקס). מאז ובמשך תקופה של למעלה מתשע שנים עבדה העותרת כאדריכלית רשומה בענף הארכיטקטורה, במסגרת משרד עצמאי לתכנון אדריכלי, תוך שיתוף פעולה עם יועצים הנדסיים ועם משרד מהנדסים רשוי. לדברי העותרת, בשנת 1998 פנתה למשרד העבודה דאז בבקשה לקבל טפסים והנחיות לצורך קבלת רישיון אדריכל (להלן גם - אדריכל רשוי). יצוין, כי "אדריכל רשוי" הינו רישיון בדרגה גבוהה יותר מזו של "אדריכל רשום", ומאפשר למחזיק בו לבצע פעולות מקצועיות שיוחדו לו בחוק ובתקנות. בתשובה לפנייתה, כך העותרת, נשלחו אליה טפסים והנחיות, בהם צוינו המסמכים והפרטים שעליה לצרף לבקשתה, כדי שזו תידון, ובין היתר המלצה מאדריכל רשוי ורשימת הפרויקטים שביצעה (כך עולה מטופס הבקשה, נעדר התאריך, שהעותרת צירפה כנספח ו' לעתירה). העותרת מוסיפה, כי הן מפאת נסיבות שהזמן גרמן והן משום שלא היה לה צורך מיידי ברישיון לצרכי עבודתה השוטפת, התעכבה ולא הגישה בקשה לקבלת הרישיון אלא רק ביום 9.7.04, בציינה כי זו הוגשה כ"מכתב בקשה", בהתאם להנחיות ולהוראות שקיבלה ממשרד העבודה, שעליהן סמכה.
3. העותרת הפנתה את מכתב בקשתה לרשם המהנדסים והאדריכלים (להלן - הרשם) וצירפה אליו את כל המסמכים הדרושים על פי הוראות משרד העבודה (נספח ז' לעתירה). הרשם סירב לבקשה, בציינו כי על מנת לקבל את הרישיון עליה לעבוד במשך שנתיים לפחות במשרד אדריכל רשוי, תחת פיקוחו, תוך התמחות בתכנון בנייני מגורים (בנייה רוויה), בנייני ציבור ותכנון אורבאני, כולל הכנת תוכנית בניין עיר (נספח ח' לעתירה). לטענת המשיבים, הסירוב נסמך על המלצתה של הוועדה המקצועית המייעצת לרשם (להלן - הוועדה המייעצת). בתגובה, פנה בא-כוח העותרת אל הרשם בבקשה לשנות את החלטתו ולבדוק מחדש את עניינה. הרשם סירב גם לבקשה זו, בהסתמכו על חוות דעתו של ממלא מקום היועץ המשפטי של משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - המשרד). הרשם ציין בתשובתו כי אם תציג העותרת מידע רלוונטי חדש, תוכל לשוב ולבקש את שינוי החלטתו.
4. בעקבות פניות נוספות (בכתב ועל פה) של בא-כוחה לרשם, הוזמנה העותרת להופיע בפני ועדה - שהצדדים חלוקים על שמה ועל תפקידיה - לצורך הצגת פרויקטים שביצעה במשך שנות עבודתה עד למועד הגשת בקשתה לרישיון. ביום 2.1.05, לאחר שהופיעה בפני הוועדה האמורה - שגם מהלך הדיון בפניה ותכליתו שנויים במחלוקת - שב הרשם על עמדתו לפיה הרישיון המבוקש לא יינתן לעותרת אלא אם כן תשלים תקופת עבודה נוספת (בת שנתיים) בפיקוחו של אדריכל רשוי, בתחום תכנון ערים, בנייה רוויה ומבני ציבור (נספח י"ג לעתירה). נוכח סירובו של הרשם לבקשת העותרת, הגישה עתירתה לבית משפט זה. בתום הדיון שהתקיים ביום 8.6.05, לאחר שהמשיבים הגישו תגובה מקדמית מפורטת לעתירה, ניתן צו על תנאי המורה למשיבים ליתן טעם מדוע לא ייעתרו לבקשתה של העותרת "להירשם כאדריכל רשוי".
המסגרת הנורמטיבית
5. בטרם אציג את טענות הצדדים, ראיתי לפרוש בפני הקורא את עיקרי המסגרת הנורמטיבית הנוגעת לעניין.
שלוש דרגות רישוי נקבעו בחוק המהנדסים והאדריכלים. לנמוכה שבהן, זו של "אדריכל רשום" (בפנקס), זכאי מי שנכלל באחת מהקטגוריות המנויות בסעיף 9 לחוק. לדרגת הביניים, זו של "אדריכל רשוי" - והיא מושא העתירה שלפנינו - זכאי מי שעומד בדרישות המפורטות בסעיף 11 לחוק. לגבוהה שבהן, זו של "אדריכל מורשה להיתר", זכאי מי שעומד בתנאי סעיף 13א לחוק. רישום בפנקס כאדריכל רשום, כאדריכל רשוי או כאדריכל מורשה להיתר, מקנה את הזכות לשימוש בתואר, בהתאמה (סעיף 2 לחוק). הרישום בפנקס נעשה על ידי הרשם, עובד המשרד המתמנה לתפקידו על ידי השר הממונה על ביצוע החוק (להלן - השר). תפקידו של הרשם הוא לנהל את הפנקס, שבו מדורים נפרדים לכל אחד מענפי ההנדסה והאדריכלות (סעיף 8 לחוק). לצד השר פועלת מועצת ההנדסה והאדריכלות (להלן - המועצה), הרשאית למנות ועדות לענפי ההנדסה והאדריכלות השונים, ולאצול להן מסמכויותיה (סעיפים 6-3 לחוק).
6. סעיף 12 לחוק, שכותרתו "ייחוד פעולות", מסמיך את השר, לאחר התייעצות במועצה, לייחד בתקנות פעולות לאדריכל רשוי. ואכן, השר הפעיל את סמכותו והתקין את תקנות המהנדסים והאדריכלים (רישוי וייחוד פעולות), תשכ"ז-1967 (להלן - תקנות ייחוד הפעולות). בסעיף 3 לתוספת הראשונה לתקנות אלה, נקבעו הפעולות שיוחדו לאדריכל רשוי, הרשום במדור לארכיטקטורה: רק אדריכל רשוי מוסמך לעסוק בתכנון מגורים החורגים ממסגרתו של מבנה המוגדר בתקנות כ"מבנה פשוט", דהיינו תכנון בנייה רוויה, בנייני מגורים בגובה של ארבע קומות ומעלה, ומקבצי בניינים; רק הוא מוסמך לעסוק בתכנון מבני ציבור, בהכנת תוכניות בניין ערים, כולל תשריטים, כתיבת הוראות תכנון (תקנונים) והכנת נספחי בינוי ועיצוב אדריכלי, וכיוצא באלו פעולות שפורטו בתוספת. באחת, הפעולות שביצוען יוחד לאדריכל הרשוי רחבות הרבה יותר מאלו שהותרו לאדריכל הרשום, הן בהיקפן והן במורכבותן.
7. סעיף 11 לחוק עניינו ב"מהנדס רשוי ואדריכל רשוי". בטרם תוקן בשנת 1991, הורה הסעיף כך:
"(א) מי שהיה רשום בפנקס המהנדסים והאדריכלים במשך תקופה שהשר, לאחר התייעצות במועצה, קבע בתקנות לענף פלוני של הנדסה או אדריכלות ועבד באותו ענף במשך תקופה כאמור לאחר שנרשם, ייתן לו השר רישיון מהנדס או אדריכל בציון ענף ההנדסה או האדריכלות שבו הוא נרשם ...
(ב) תקופת הרישום והעבודה הנדרשת לפי סעיף קטן (א) לא תפחת משנה אחת ולא תעלה על שלוש שנים".
יצוין כאן, כי השר האציל לרשם את הסמכות למתן רישיונות לפי סעיף זה. כן יצוין, כי החלטות הרשם בעניין מתן רישיון מתקבלות בהתייעצות עם הוועדה המייעצת.
בתיקון לחוק משנת תשנ"א, הוספה לסעיף זה הוראה המסמיכה את השר לקבוע בתקנות תנאים למתן רישיון אדריכל:
"(ג) (1) השר, באישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת, רשאי לקבוע בתקנות תנאים למתן הרשיון כאמור בסעיף קטן (א) ובכלל זה הוכחת כשירותו וניסיונו בעבודה של מבקש הרשיון; הוכחה כאמור יכול שתיעשה בדרך של בחינות או עבודות שביצע, בין בתקופת הרישום כאמור בסעיף קטן (ב) ובין לאחריה, או בדרך של שילוב שלהם או בכל דרך אחרת, הכל כפי שיקבע.
(2) ...".
אלא, שעד היום טרם הותקנו תקנות כאלו, שיקבעו את התנאים (הנוספים) למתן רישיון אדריכל. המשיבים ציינו כי עם כניסתו לתפקיד, לפני כשש שנים, יזם הרשם הנוכחי עבודת מטה שמטרתה הייתה להביא להתקנת תקנות כאמור, ובין היתר, למסד קיומה של בחינת רישוי לצורך קבלת רישיון אדריכל. המשיבים ציינו עוד, כי כוונה זו של הרשם קיבלה לאחרונה חיזוק לאור ההתפתחויות האחרונות בתחום הבנייה, הן אלה שצמחו כתוצאה מהאירועים המצערים שהביאו להקמת ועדת חקירה בראשות השופט ו' זילר - ועדת החקירה הממלכתית לעניין בטיחות מבנים ומקומות המשמשים ציבור (להלן - ועדת זילר) - והן אלה שנבעו מהמלצותיה (בדו"ח שהגישה בחודש דצמבר 2003), כפי שפורטו בהרחבה על ידי המשיבים. בתצהיר תשובתם ציינו המשיבים, כי כיום מונחת על שולחנה של ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת (להלן - ועדת העבודה) טיוטה של תקנות המהנדסים והאדריכלים (תנאים לרישוי), התשס"ה-2004 (להלן - טיוטת התקנות). כן ציינו המשיבים, כי פנו מספר פעמים ליושב ראש הוועדה, הקובע את סדר יומה, בבקשה כי יעלה את טיוטת התקנות לדיון.