העתירה
התנועה לחופש המידע ביקשה מרשות השידור למסור לידיה העתק מכל הסכמיה עם מפעל הפיס מאז שנת 2000, מכוח חוק חופש המידע, התשנ"ח - 1988 (להלן - החוק או חוק חופש המידע). בקשתה סורבה, ומכאן העתירה.
בעלי הדין ועיקרי התשתית העובדתית
1. העותרת, התנועה לחופש המידע, הינה עמותה רשומה אשר שמה לה למטרה לממש את "החזון והפוטנציאל הטמון בחוק חופש המידע", כלשונה. העותרת רואה בפעילותה, לדבריה, כלי לקידום ערכים של שקיפות ודמוקרטיה. את מטרותיה היא מממשת בחתירה לקבלת מידע בעניינים ציבוריים שונים מן הרשויות.
המשיבה 1 (להלן - רשות השידור) הינה רשות השידור הממלכתית במדינת ישראל, והיא פועלת מכוח חוק רשות השידור, התשכ"ה - 1965.
המשיב 2 (להלן - מפעל הפיס) הינו חברה פרטית מוגבלת בערבות, ללא הון מניות, חבריה הם נציגי הרשויות המקומיות במדינת ישראל. מפעל הפיס מנוהל בהתאם לתקנון החברה, באמצעות דירקטוריון המורכב מנציגי הרשויות המקומיות ומנציגי משרדי ממשלה. מפעל הפיס מקיים הגרלות והימורים על-פי היתרים מאת שר האוצר.
2. הכנסותיו של מפעל הפיס באות לו ממכירת מוצרי פיס - כרטיסי הגרלות והימורים. רווחים ממכירת מוצריו משקיע מפעל הפיס בתקצוב פרוייקטים של הרשויות המקומיות ושל המדינה. על מנת להגדיל את הכנסותיו, נוקט מפעל הפיס באמצעי שיווק ופרסום. העיקרי שבהם הוא הפרסום בכלי התקשורת, ומירב תקציב הפרסום של מפעל הפיס מושקע בו. מפעל הפיס התקשר עם רשות השידור בהסכם לשידור תשדירי שירות מטעמו, ולשידור חי של הגרלת הלוטו המתקיימת מעת לעת (להלן - ההסכםאו ההסכמים).
3. העותרת פנתה אל רשות השידור בבקשה מכוח חוק חופש המידע, למסור לה את כל ההסכמים שבין רשות השידור לבין מפעל הפיס, משנת 2000 ואילך. בהתאם להוראת סעיף 13(א) לחוק חופש המידע, העבירה רשות השידור את הבקשה למפעל הפיס, לשם קבלת התייחסותו. מפעל הפיס הודיע לרשות השידור על התנגדותו למסירת ההסכמים מכיוון שהם כוללים סודות מסחריים ומקצועיים. לאור עמדת מפעל הפיס, ולאור התנגדותה שלה-עצמה מחשש לפגיעה כלכלית ממשית, הודיעה רשות השידור לעותרת כי לא תחשוף את ההסכמים.
חשיבות השקיפות בחברה יהודית ודמוקרטית
4. העותרת מעלה על נס את אמרתו המפורסמת של השופט ברנדייס: "Sunlight is said to be the best of disinfectants; electric light the best policeman".
אכן, וכפי שטוען ב"כ העותרת, עקרון הגילוי הוא כלי לעיצוב התנהגות ראויה של הרשות הציבורית. הגילוי מאפשר ביקורת ציבורית, מגביר את אמון הציבור ברשויות השלטוניות ומחזק את מבנה המשטר והממשל. נגישות למידע מסייעת לקידום ערכים חברתיים כגון שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות אדם. שקיפות השלטון היא מסממניה המובהקים של חברה יהודית ודמוקרטית.
5. היה זה משה רבנו שלימדנו את החובה על הגשת דוח כספי לכלל הציבור. בפרשת השבוע, פרשת תרומה, נקראים בני ישראל ליתן "תרומה מאת כל איש אשר ידבנו לבו"(שמות יח, ב) למלאכת המשכן. בני ישראל נענים לקריאה ותורמים זהב, כסף, נחושת, תכלת וארגמן, שמן, בשמים, אבנים יקרות וכיוצא בפריטים בעלי הערך הללו. חרף נאמנותו המוחלטת ("בכל ביתי נאמן הוא", במדבר יב, ז), ראה משה בפרשת פקודילדווח בפרטות על נדבות בני ישראל להקמת המשכן: "אלה פקודי המשכן... כל הזהב העשוי למלאכה... תשע ועשרים ככר ושבע מאות ושלושים שקל בשקל הקודש. וכסף פקודי העדה מאת ככר ואלף ושבע מאות וחמישה ושבעים שקל בשקל הקודש..." (כח, כא ואילך). הדוח המפורט שפרסם משה כלל את מספר המתפקדים, כמויות זהב וכסף ושאר חומרים ולמה שימשו במלאכת המשכן. הפרשן והמקובל רבנו חיים בן עטר כתב בפירושו אור החיים כי בני ישראל לא באו כלל בדרישה לקבלדין וחשבון, אלא שהיה זה משה שדרש לפקוד ולבדוק כל מה שנעשה במלאכת המשכן כדי לקיים את הציווי "והייתם נקיים מה' ומישראל" (במדבר לב, כב), על מנת שלא יימצא ולו איש אחד מישראל שיטיל בו חשד שלא השתמש כראוי בכספי נדבות המשכן.
כך נפסקה הלכה בשולחן ערוך (יורה דעה, סימן רנז): "גבאי צדקה הכשרים אין מדקדקין אחריהם ומכל מקום כדי שיהיו נקיים מהשם ומישראל טוב להם ליתן חשבון". הרמ"א מוסיף שם בהגהה: "וכל זה בגבאים הכשרים, אבל מי שאינו כשר, או שנתמנה באלמות וחזקה [=בכוח], צריך ליתן חשבון. והוא הדין בכל ממונים על הצבור".
באופן התנהלותו הדגים משה רבנו, הענו מכל אדם, כי מכוחו-שלו אין לו כל מאומה, וכי איננו אלא נאמן הציבור. לאורו נלך.
עיקרי טענות הצדדים
6. טוענת העותרת, כי רשות השידור, בהיותה גוף המעניק שירות ממלכתי לציבור, פועלת למען הציבור ובאמצעות כספי הציבור, מחוייבת בחשיפת ההסכמים. ההסכמים שעליהם חותמת רשות השידור הם מטעם הציבור ולמענו, ולציבור זכות לדעת מה נעשה בכספו. לשיטתה של העותרת, גם מפעל הפיס הינו גוף בעל סממנים ציבוריים, אשר הוכר בפסיקה כגוף דו-מהותי. מדובר אפוא בהסכמים בין שני גופים הכפופים לחוק חופש המידע, וראוי כי ייחשפו לביקורת הציבור וכי לא ייעשו תחת מעטה של חשאיות.
7. מנגד, טוען מפעל הפיס כי תוכנם של ההסכמים הינו סוד מסחרי, וככזה אין חובה להביאו לידיעת הציבור. מפעל הפיס מוסיף ומסביר כי תנאי הפרסום הקבועים בהסכם נתונים לתחרות. מחד גיסא, קיים מגוון רחב של שירותי פרסום טלוויזיוניים, ביניהם ניתן למנות את זכייניות הרשות השניה, ערוץ 10, ערוצים נוספים בשלל שפות וכן ערוצים זרים המשדרים בישראל בשידורי לויין. מאידך גיסא, ישנם גורמים נוספים המתחרים במפעל הפיס על ליבם ועל כיסם של צרכני מוצרי ההגרלות, כמו המועצה להסדר ההימורים בספורט. כלקוח גדול בעל תקציב פרסום בסך של עשרות מיליוני שקלים, הצליח מפעל הפיס לקבל תנאים עסקיים מיוחדים מאת רשות השידור. לתנאים אלה ערך כלכלי רב, והם מהווים סוד מסחרי. פרסומם ייתן בפני המתחרים כלי מיקוח במשא ומתן עתידי, ותיגרם פגיעה כלכלית הן במפעל הפיס והן ברשות השידור. תנאים עסקיים אלה הם בלבד מהווים את תוכנו של ההסכם, ועל כן ההסכם כולו הוא בבחינת סוד מסחרישאין לגלותו גם על-פי החוק.
8. רשות השידור טוענת כי פעלה כדין בעת שהעבירה את בקשת העותרת להתייחסותו של מפעל הפיס, ובעת שאימצה את התנגדותו, מטעמו ומטעמיה גם יחד. לדידה, פרסום ההסכמים יכול לפגוע באינטרס מסחרי וכלכלי של מפעל הפיס במידה ממשית. גם רשות השידור צפויה להיפגע באופן ממשי מחשיפת התנאים המסחריים של ההסכמים. למרות היותה גוף ציבורי, מתנהלת רשות השידור בשוק תקשורת תחרותי ועסקי. חשיפת ההסכמים תפגע בתחרות החופשית וביכולתה של רשות השידור לנהל מו"מ בקשר למכירת זכויות שידור. צפויה גם דרישה מצדם של גורמים אחרים להשוואת תנאי ההתקשרות עמם, לתנאי ההתקשרות עם מפעל הפיס. כמו כן, תעמיד החשיפה את רשות השידור במצב נחות לעומת גופי שידור אחרים שאינם ציבוריים בכל הנוגע לתחום הפרסום, החסויות, תשדירי השרות וכו'. זאת מכיוון שאם רק רשות השידור תחויב בחשיפת ההסכמים ולא גופי השידור האחרים שאינם כפופים לחוק חופש המידע, הרי שתיפגע נכונותם של מפעל הפיס ושל מפרסמים אחרים להתקשר בהסכמים עם רשות השידור.
המסגרת הנורמטיבית