רע"א 6849/16 תחנת שירות רמת גן בע"מ

           בקשת רשות ערעור על החלטתו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד (כב' השופטת מ' נד"ב) מיום 21.6.2016 בת"צ 8836-09-12 אשר קיבל בקשה לאישור תובענה ייצוגית שהגיש המשיב נגד המבקשת.

הרקע לבקשה

1. בעבר הוטל פיקוח על מחירי הבנזין בארץ באמצעות צווים שהוצאו מכוח הוראות חוק יציבות מחירים במצרכים ובשירותים (הוראת שעה), התשמ"ו-1985 (להלן: הוראת השעה). מחירם של שירותי תדלוק לעומת זאת היה נתון בפיקוח מכוח הוראות  חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-1957 (להלן: חוק הפיקוח 1957). בשנת 1996 נכנס לתקפו חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו-1996 (להלן: חוק הפיקוח 1996 אוהחוק) אשר ביטל את סמכויות הפיקוח שהוקנו בהוראת השעה ובחוק הפיקוח 1957 והתיר לפקח רק מצרכים ושירותים שהוצא לגביהם צו לפי סעיף 6 לחוק ואשר בו נקבע כי הוראות החוק חלות עליהם. עוד נקבע בחוק הפיקוח 1996 (בסעיף 42) כי כל המצרכים והשירותים שמחירם היה בפיקוח מכוח הוראת השעה יהיו כעת נתונים בפיקוח מכוח החוק וייראו בהם כאילו הוצא בעניינם צו מכוח סעיף 6. בחוק הפיקוח 1996 לא נקבעה הוראה דומה לגבי מצרכים ושירותים שהיו נתונים בפיקוח מכוח הוראות חוק הפיקוח 1957.

2. סעיף 12(1) לחוק הפיקוח 1996 מסמיך את שרי הממשלה לקבוע בצו את מחירם של מצרך או שירות שניתן בעניינם צו לפי סעיף 6 לחוק, ובשנת 2004 תוקן החוק באופן שהקנה לשרים סמכות לקבוע גם תנאים שיש בהם כדי להשפיע על מחירם של מצרך או שירות כאמור, אם קיבלו אישור לכך מאת ועדת הכלכלה. בשנת 2002, ועוד קודם לתיקון, התקינו שר האוצר ושר התשתיות (להלן: השרים) צו מכוח סעיף 12(1) בו קבעו את המחיר המרבי שניתן לגבות בעבור בנזין (צו פיקוח על מחירי מצרכים ושירותים (מחירים מרביים בתחנות תדלוק), התשס"ב-2002 (להלן: צו הפיקוח או הצו)). בסעיפים 3(ב) עד 3(ג) לצו (ובהמשך גם בסעיפים 3(ד) ו- 3(ה)) קבעו השרים הוראות שתכליתן לעודד הצבת משאבות לתדלוק בשירות עצמי בתחנות הדלק. על פי אותן הוראות, ניתן למכור בנזין במחיר גבוה מהמחיר המפוקח כאשר התדלוק נעשה על ידי עובדי תחנת הדלק (להלן: שירות מלא) אך זאת בתנאי שהוצב בתחנה מספר מינימאלי של משאבות לתדלוק בשירות עצמי. כלומר, על פי הוראות הצו, רק בתחנת דלק שבה הוצב מספר מינימאלי של משאבות לתדלוק בשירות עצמי ניתן לגבות תשלום נוסף בעבור תדלוק בשירות מלא. סעיף 3(ג) לצו מורה כי בתחנת דלק שבה יותר מארבע משאבות, גביית תשלום נוסף כאמור מותנית בכך שמספר המשאבות לתדלוק עצמי יעמוד על לפחות שליש מסך כל המשאבות בתחנה ובכל מקרה לא יפחת מ- 2. לעומת זאת, בתחנה שבה ארבע משאבות או פחות גביית התשלום הנוסף מותנית בכך שלפחות אחת מתוך ארבע המשאבות בתחנה תהיה משאבה לתדלוק עצמי.

3. בשנת 2008 עתר ארגון הסוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל לבית המשפט וטען כי יש לבטל את סעיפים 3(ב) עד 3(ה) בצו הפיקוח (בג"ץ 4668/08). באותה עתירה נטען, בין היתר, כי סעיפים 3(ב) עד 3(ה) בצו הפיקוח הותקנו בחוסר סמכות מן הטעם ש"סעיף 12 לחוק הפיקוח ... מסמיך את השרים  לקבוע מחיר מרבי למוצר, אך אינו כולל הסמכה לכפות על עוסק ... לספק שירות מסוים". טענה זו נדחתה ביום 24.3.2010 תוך שנקבע כי השאלה היחידה שיש לדון בה היא האם נדרשו השרים לקבל את אישור ועדת הכלכלה להוראות שנקבעו בסעיפים 3(ב) עד 3(ה). בעקבות זאת אישרה ועדת הכלכלה את סעיפים שנוספו לצו לאחר תיקון 2004 (סעיפים 3(ד) ו- 3(ה)), וביום 3.1.2013 דחה בית משפט זה את העתירה בקבעו כי:

תיקון בחוק [הפיקוח 1996] שבמסגרתו נקבעה דרישת אישור ועדת הכלכלה לקביעת "תנאים" שיש בהם כדי להשפיע על מחיר אינו חל ביחס לסעיפים 3(ב)-(ג) לצו הפיקוח שהותקנו לפני חקיקת התיקון בשנת 2004. ביחס לסעיפים 3(ד)-(ה) לצו הפיקוח שהותקנו בשנת 2006, ניתן בעקבות הדיון בעתירה אישור ועדת הכלכלה (גם אם לשיטת המשיבים לא היה בכך צורך). בנסיבות אלה, לא נדרשת הכרעה בשאלה מה הם "תנאים" כהגדרתם בחוק המתוקן, וזו תישאר לעת מצוא. (בג"ץ 4668/08 ארגון סוכנים ובעלי תחנות הדלק בישראל נ' שר התשתיות, פסקה 8 (‏3.1.2013) (להלן: בג"ץ ארגון תחנות הדלק)).

4. לאחר דחיית הטענה לפיה סעיפים 3(ב) עד 3(ה) בצו הפיקוח הותקנו בחוסר סמכות הגיש המשיב בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד המבקשת בטענה כי היא גובה תוספת תשלום בגין תדלוק בשירות מלא על אף שבתחנה שבבעלותה לא מותקנות די משאבות לתדלוק עצמי. בבקשת האישור נטען כי בתחנה שבבעלות המבקשת יש 4 מתקני תדלוק דו צדדיים שמכל אחד מהם יוצאים שני צינורות תדלוק. עוד נטען כי רק באחד מאותם מתקנים ניתן למלא דלק בשירות עצמי ומשמעות הדבר היא שרק ב- 2 מתוך 8 צינורות התדלוק בתחנה ניתן למלא דלק בשירות עצמי. לפיכך, כך נטען בבקשת האישור, המבקשת גובה תשלום נוסף בגין תדלוק בשירות מלא בניגוד להוראות צו הפיקוח שכן על אף שבתחנה שבבעלותה יש יותר מ- 4 "משאבות", פחות משליש מאותן משאבות הן משאבות לתדלוק עצמי. בתשובה לבקשת האישור טענה המבקשת כי כל מתקן תדלוק בתחנה שבבעלותה הוא בגדר "משאבה" אחת. לפיכך, כך טענה המבקשת, בתחנה שבבעלותה 4 משאבות שאחת מתוכן משמשת לתדלוק עצמי, ומכאן שלא הפרה את הוראות צו הפיקוח. עוד טענה המבקשת כי צו הפיקוח הותקן בחוסר סמכות שכן השרים הוסמכו לקבוע את מחירו של הבנזין אך לא היו מוסמכים לקבוע את מחירם של שירותי תדלוק. בנוסף על כך הציגה המבקשת טופס בדיקה חתום של משרד התשתיות (להלן: טופס הבדיקה) אשר לטענתה מהווה אישור רשמי לכך שהתחנה שבבעלותה עומדת בדרישות צו הפיקוח בכל הנוגע לגביית תוספת תשלום בגין תדלוק בשירות מלא.

החלטתו של בית המשפט קמא

5. בית המשפט קמא קיבל את בקשת האישור והתיר למשיב לנהל תובענה ייצוגית נגד המבקשת. בית המשפט קמא דחה את פרשנותה של המבקשת למונח "משאבה" שבצו הפיקוח בקבעו כי פרשנות זו אינה מתיישבת לכאורה עם תכליתו של הצו. כמו כן דחה בית המשפט קמא את הטענה כי סעיפים 3(ב) עד 3(ה) בצו הפיקוח הותקנו בחוסר סמכות באמצו בהקשר זה את עמדת היועמ"ש (שהוגשה בהליך אחר ונתקבלה בהסכמה בהליך דנן), לפיה צו הפיקוח אינו מתיימר לקבוע הוראות לגבי מחירם של שירותי תדלוק אלא רק מתנה גביית תשלום נוסף בעבור בנזין בתנאים מסוימים. כמו כן קבע בית המשפט קמא כי מקובלת עליו עמדת היועמ"ש לפיה צו הפיקוח הוא תוצר של הבנות שאליהן הגיעו המדינה וחברות הדלק בתחילת העשור הקודם ומכאן שטענות המבקשת בנוגע לתקפו של הצו לוקות בשיהוי ניכר והיו נדחות אילו היו מועלות על ידה במסגרת בתקיפה ישירה של הוראותיו. עוד ציין בית המשפט קמא כי על אף שהטענות שהעלתה המבקשת כלפי תקפם של סעיפים 3(ב) עד 3(ה) בצו הפיקוח אינן זהות לחלוטין לטענות שהועלו נגד תקפם של סעיפים אלו במסגרת בג"ץ ארגון תחנות הדלק, העובדה שבאותה פרשה נקבע כי הסעיפים האמורים בצו הותקנו כדין משליכה על ענייננו ואף מטעם זה אין מקום לאפשר למבקשת לתקוף אותם. לבסוף קבע בית המשפט קמא כי המבקשת לא ביססה את טענתה לפיה טופס הבדיקה שהוצג על ידה מהווה אישור של משרד התשתיות לכך שנהגה בהתאם להוראות צו הפיקוח. בית המשפט קמא ציין כי יהיה באפשרותה של המבקשת להציג ראיות נוספות בעניין זה במסגרת הדיון תובענה הייצוגית, אך בשלב אין די בטופס הבדיקה כדי להדוף את בקשת האישור.