קהילת ציון אמריקאית ואח' נ' גרמן ואח'

פסק דין

1.העותרת 1 (להלן: "קצ"א") רכשה בשנות ה-30 של המאה הקודמת את חלקות 759 בגוש 6668 ו-252 בגוש 6669, המהוות רצועת חוף ים בשטח של 21 דונם בהרצליה פיתוח (להלן: "הקרקע"). הקרקע הוחזקה עשרות שנים על ידי עיריית הרצליה (להלן: "העירייה") מכוח הסכם לחכירת משנה (הקרקע הוחכרה בחכירת משנה לחברה לפיתוח הרצליה מכוח ההסכם שצורף כנספח 5 לעתירה). לגישת המשיבות, מסוף שנות ה-70 של המאה הקודמת, העירייה לא שילמה לעותרות דמי חכירה. עוד נטען כי גם לאחר שהסתיים הסכם החכירה בין החברה לפיתוח הרצליה לבין העותרת 2 (להלן: "קרן היסוד"), בשנת 1993, המשיכה העירייה להחזיק בקרקע ולתחזק אותה, ללא שנדרשה על ידי העותרים לפנותה.

2.ביום 12.2.1998 הפקיעה העירייה את הקרקע מהעותרת. הודעות על החלטות ההפקעה פורסמו בפברואר 1998 בהתאם לסעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943 (שתכונה להלן: "פקודת הקרקעות"). פרסום הודעות אלה היווה עילה להגשת תביעת פיצויי הפקעה על ידי העותרים (במסגרת ת. א. 1675/00 – להלן: "תביעת הפיצויים").

ייאמר בקצרה כי במסגרת תביעת הפיצויים, מונה מומחה מטעם בית המשפט, השמאי אנזנברג. במהלך חקירתו הנגדית של המומחה הזה, ולאור פגמים שנפלו בחוות הדעת, בוטל המינוי (בהחלטה מיום 14.6.10). בית המשפט מינה שמאי אחר כשמאי מוסכם – את השמאי יצחק סיוון. לאחר שהצדדים קיימו מספר ישיבות בפני שמאי זה, החליטה המשיבה ביום 25.5.11 כי ההפקעה תבוטל – וביום 26.6.11 נמסרה על כך הודעה לבית המשפט.

3.העותרות טענו כי בהתאם לסעיף 14 לפקודת הקרקעות כנוסחו טרם תיקון הפקודה, המשיבה לא היו רשאיות לחזור בהן מההפקעה, לאחר שתפסו כבר חזקה בקרקע. במקרה דנן, כך נטען, נתפסה החזקה בד בבד עם ההפקעה, משום שהמשיבות החזיקו כאמור בקרקע עוד בטרם הפקעתה מהעותרות.

לגישת העותרות, מבחן תפיסת החזקה הוא המבחן הבלעדי לפיו תיבחן זכותה של המשיבה לחזור בה מההפקעה, ואין לכן רלוונטיות לעובדה כי טרם שולמו על ידיה פיצויים. מטרתה של הוראת ס' 14 הנ"ל היא להגן על זכות הקניין של בעל המקרקעין, ולמנוע פגיעה בלתי מידתית בו, וזאת על ידי הגבלת כוחה של הרשות לחזור בה מההפקעה לאחר שננקטו הליכים מעשיים למימושה. לאחר תפיסת החזקה, כך נטען, מושלמת פעולת ההפקעה, והרשות אינה רשאית עוד לחזור בה ממנה.

4.העותרות הוסיפו וטענו כי התנהלותן של המשיבות לוקה באי תקינות מנהלית, משום שהן פעלו באופן מניפולטיבי- כל עוד המשיבות לא חששו מקביעת המומחה מטעם בית המשפט, לא בוטלה את ההפקעה. אולם, כאשר התעורר חשש כי המומחה לא יפסוק לפי עמדתה – הודע על ביטולה של ההפקעה. התנהלות זו איננה הגונה. העותרות טענו כי המשיבות לא הוכיחו את טענת "הגנת התקציב" לפיה ייגרם להן נזק כספי גדול אם יהיה עליהן לשלם את פיצויי ההפקעה. על כל פנים, כדי לטעון כי ייגרם נזק כספי גדול למשיבות, יש מקום להמתין לקביעת השמאי ביחס לסכום הפיצוי.

5.לגישת המשיבות, יש לדחות את העתירה. לטענתן, העירייה החזיקה בקרקע במשך עשרות שנים ואף נשאה בכול הוצאות ההחזקה המרובות שלה, באופן שהיה נוח לעותרים. לכן הם לא פעלו לשינויו של מצב זה.

עוד נטען כי העותרות הכפילו את שומת המקרקע בלמעלה מפי ארבעה, ולכן עמדו המשיבות בפני סיכון של תשלום פיצויי הפקעה המגיע ל-32 מילון דולר, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית משנת 1998. מדובר בסיכון עצום המוטל על כפות המאזניים ביחס לתשלום מקופת הציבור. עוד נטען כי השמאי המוסכם מר סיוון עצמו, היה סבור כי ההכרעה ביחס לשווי הקרקע היא סבוכה מאוד.

6.לגישת המשיבות, העותרות לא הצביעו על פגיעה שתיגרם להן עקב ביטול ההפקעה. הטענה לפיה גם לאחר ביטול ההפקעה העירייה מתכוונת לכפות עליהם להמשיך להעמיד את החוף לרשות הציבור, נטענה ללא כל ראיה והוכחשה על ידי המשיבות.

המשיבות טענו ההחלטה לבטל את ההפקעה היא החלטה סבירה, שהתקבלה משיקולים עניינים ותמי לב. המשיבות חייבות לשקול שיקולים תקציביים, וחובה עליהן לדאוג לשמור על הקופה הציבורית. אין כל הצדקה להמשיך הליך המשפטי של תביעת פיצויים, שעה שהסיכון הפך להיות ממשי וגדול במיוחד.

7.לגישת המשיבות, ס' 14 לפקודת הקרקעות מסמיך אותן לבטל את ההפקעה. לגישתן, תכלית הסייגים בסעיף זה היא למנוע מהרשות לשנות את דעתה באופן הפוגע בבעלי הקרקע. אולם, במקרה דנן לא חל כל שינוי במצב הקרקע או ההחזקה בה לאחר פרסום ההודעות בדבר ההפקעה, משום שכאמור החזקה לא היתה כלל בידי הבעלים שנים ארוכות לפני ההפקעה. ס' 14 מתייחס למצב בו הרשות המפקיעה קנתה החזקה בקרקע לפי הוראות הפקודה, היינו נדרש קשר סיבתי בין הפעולות השונות המותרות מכוח הפקודה לבין העובדה כי תפיסת החזקה בקרקע היא מכוח הפקודה ומכוחה בלבד.

עוד נטען כי הסייג שבס' 14 הנ"ל מתקיים רק אם נמסרת חזקה לרשות המפקיעה על ידי המחזיק בפועל במקרקעין, ואילו במקרה דנן כאמור החזקה היתה ונותרה בידי העירייה, וזאת – גם לאחר שהסכם החכירה הסתיים. לכן הפרשנות המוצעת על ידי העותרות לס' 14 אינה תואמת את מילות החוק, ואף מסכלת את מטרתו.

דיון

8.אני סבורה כי לצורך הכרעה במחלוקת בין הצדדים, יש לקבוע מהי הפרשנות הנכונה של ס' 14 לפקודת הקרקעות. אם הפרשנות הנכונה היא כגישת העותרות, קרי – כי הרשות, המשיבה, אינה רשאית עוד לחזור בה מההפקעה לאחר שהיא תפסה חזקה בקרקע המופקעת, כי אז אין למעשה רלוונטיות ליתר הטענות. כך, אם המשיבות אינן רשאיות לחזור בהן מהליך ההפקעה משום שהוא הושלם, ואם כך נקבע בחוק שהסמיך אותן לבצע את ההפקעה, הרי שלא יהיה מקום לקבל את עמדת המשיבות, ואף לא יהיה מקום לבחון את השאלה האם הן פעלו בתום לב ובהגינות כאשר החליטו לחזור בהן מההפקעה, כדי לשמור על הקופה הציבורית.

בנוסף, אם המשיבות אינן מוסמכות לחזור בהן מההפקעה, לא תהיה גם רלוונטיות לשאלה האם החזרה מההפקעה אכן תגרום לנזק לעותרות אם לאו. אם ההפקעה הושלמה ולא ניתן לבטלה, יהיה מקום לקבל את העתירה כמבוקש בה – ללא קשר לשאלה אם חזרת המשיבה מההפקעה אכן תגרום נזק לעותרות אם לאו.

9.ס' 14 לפקודת הקרקעות קובע:

"שר האוצר רשאי בכול זמן לחזור בו בין לגמרי ובין במקצת, מרכישת כל קרקע שתוארה בהודעה על כוונה לרכוש אותה קרקע שנמסרה לפי סעיף 5 ...

בתנאי כי שר האוצר לא יהיה זכאי לחזור בו, בין לגמרי ובין במקצת, מרכישתה של כל קרקע אם –

קנה לפי הוראותיה של הפקודה הזאת, או של כל פקודה שבוטלה בפקודה הזאת, החזקה בקרקע שמרכישתה הוא רוצה לחזור בו;".