פסק דין
עניינה של העתירה בהחלטת מנהלת רישוי אסבסט לפי חוק מניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, תשע"א-2011 (להלן: החוק), שלא ליתן בידי העותר רישיון עובד אחראי לעבודות אסבסט פריך ושלא ליתן בידי העותרת רישיון קבלן לעבודות אלה.
על מנת שנוכל לעמוד על המחלוקת שביסוד העתירה, יש להבהיר, תחילה, את המסגרת הנורמטיבית.
רקע נורמטיבי
1. אסבסט הוא שמה של קבוצת מינרלים טבעיים בעלי מבנה סיבי. בעבר רווח מאוד השימוש בחומר זה, אלא שברבות השנים התברר כי המדובר בחומר מסרטן, שיש בו סכנה ודאית לאדם. סיבי האסבסט הם מיקרוסקופיים, וכשהם חודרים למערכת הנשימה הם גורמים לתחלואה, העשויה לפרוץ שנים רבות לאחר החשיפה לחומר. אין ידוע סף חשיפה בטוח לאסבסט, ולפיכך כל חשיפה עלולה להיות מסוכנת לבריאות. מכאן, שביצוע עבודות באסבסט מחייב נקיטת אמצעים שיבטיחו מניעת שחרור סיבי אסבסט לאוויר, וממילא מתחייבת מיומנות מקצועית גבוהה בביצוע עבודות כאלה.
האסבסט שבשימוש עשוי להיות אחד משתי תערובות: אסבסט צמנט, שהוא מוצר המכיל תערובת של אסבסט ומלט במצב קשיח, או אסבסט פריך, שהוא מוצר או תערובת המכילים אסבסט במצב מפורר, כתוש או בצורת אבקה (ראו סעיף 2 לחוק, הלא הוא סעיף ההגדרות). שיעור האסבסט באסבסט צמנט הוא בין 10% ל-12%. במצבו הקשיח, פוטנציאל שחרור הסיבים מן האסבסט הוא מזערי, ולכן ביצוע עבודות באסבסט צמנט הינו בעל פוטנציאל סיכון נמוך יחסית. השימוש באסבסט צמנט הוא השימוש הרווח יותר בישראל. אסבסט פריך משמש בעיקר כחומר בידוד תרמי ואקוסטי. ריכוז האסבסט בו הוא בשיעור של כ-40%. בשל היותו במצב מפורר, הסיבים בתערובת זו אינם "כלואים" בחומר. לפיכך פוטנציאל ההתפזרות שלהם בסביבה רב. לרמת הסיכון המוגברת נוספת העובדה שהעבודות באסבסט פריך מורכבות יותר בהשוואה לעבודות באסבסט צמנט (ראו הנתונים המפורטים בכתב התשובה, סעיפים 4 - 7).
2. קודם לחקיקת החוק, הוסדר העיסוק באסבסט בתקנות הבטיחות בעבודה (גיהות תעסוקתית ובריאות הציבור והעובדים באבק מזיק), תשמ"ד-1984 (להלן: תקנות הבטיחות). תקנה 29(ה) אסרה על אדם לבצע עבודות בניה באסבסט שלא באישור "הוועדה הטכנית". ועדה זו נתנה אישורים לקבלנים ולמפקחים שהועסקו אצל קבלנים והיו אחראים על העיסוק באסבסט. על מבקש האישור היה לעבור בחינת כשירות מקצועית ולעמוד בקריטריונים שהוגדרו על ידי הוועדה. בשל אופן הסדרת העיסוק בתקנות הבטיחות, רישום פלילי לא היה אחד מהם, שכן הוועדה לא הוסמכה לקבל לעיונה מידע זה. עוד יש לציין, כי כבר על פי תקנות הבטיחות נעשתה אבחנה בין אישור לעבודה באסבסט צמנט לבין אישור לעבודה באסבסט פריך.
ביום 4.8.11 נכנס החוק לתוקף. על פי הוראת המעבר המצויה בסעיף 85, אישורים שניתנו על ידי הוועדה הטכנית מכוחן של תקנות הבטיחות נותרו בתוקפם לשנה נוספת ממועד כניסתו של החוק לתוקף.
3. נראה עתה את ההסדרים שקובע החוק.
תכליתו של החוק מוגדרת בסעיף 1, והיא "למנוע ולצמצם מפגעים סביבתיים ובריאותיים הנגרמים על ידי אסבסט ואבק מזיק ולטפל במפגעים כאמור", בין היתר על ידי "הסדרת העיסוק באסבסט וקביעת הוראות לעניין אופן ביצוען של עבודות אסבסט" (סעיף 1(3)). למעשה, מבקש החוק להביא לידי איסור שימוש חדש באסבסט, להפסקת השימוש הקיים באסבסט פריך ולהסרת מפגעי אסבסט (סעיף 1(1) וסעיף 1(2)). סעיף 47(1) לחוק קובע כי השר להגנת הסביבה ימנה מנהל רישוי אסבסט. משיבה 1 היא מנהלת רישוי אסבסט שמונתה כאמור (להלן: המנהלת), על ידי השר (משיב 2). סעיף 42 לחוק מכונן "ועדה מקצועית לאסבסט ואבק מזיק", שבראשה עומדת המנהלת, והיא מורכבת מאנשי מקצוע רלוונטיים. תפקידה של הוועדה (סעיף 44 לחוק), בין היתר, לייעץ לשר בעניין התקנת תקנות לפי החוק, לייעץ למנהלת בכל עניין הנוגע לשימוש באסבסט ולביצוע עבודות בו, לעניין רישוי לעוסקים באסבסט ולעניין נקיטת אמצעים מינהליים כלפי עוסקים כאמור, ועוד.
4. סעיף 16 לחוק קובע שני סוגי רישיונות לקבלני אסבסט: קבלן אסבסט צמנט וקבלן אסבסט פריך. תנאי הסף לשני הרישיונות דומים. על מבקש הרישיון להיות בגיר ותושב קבע בישראל, או תאגיד רשום בישראל; הקבלן רשום בפנקס רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות; מבקש הרישיון (ואם המדובר בתאגיד - גם נושא משרה ובעל שליטה בו) לא הורשע בעבירה שבגינה אין הוא ראוי לקבל את הרישיון; הקבלן מעסיק בכל עת עובד אחראי כשיר לעניין סוג הרישיון.
סעיף 17 לחוק קובע את התנאים הצריכים להתקיים בעובד האחראי, הנדרש, כאמור לפי סעיף 16. סעיף 17(א) מגדיר את התנאים הנדרשים בנוגע לעובד אחראי של קבלן אסבסט צמנט, ואילו סעיף 17(ב) קובע את התנאים הנדרשים בנוגע לעובד אחראי של קבלן אסבסט פריך. ההשוואה בין שני תתי הסעיפים מלמדת כי הדרישות ביחס לעובד אחראי של קבלן אסבסט פריך מוגברות, הן לעניין הוותק, והן לעניין הוכחת יכולותיו וניסיונו.
5. על פי סעיף 24 לחוק רשאית המנהלת, לאחר התייעצות עם הוועדה המקצועית, לסרב ליתן רישיון למבקש שמתקיימים בו התנאים הקבועים בסעיפים לעיל, בכפוף לשימוע, אם מצאה כי קיימות נסיבות אחרות שבשלהן אין ליתן לו רישיון, לרבות טעמים הנוגעים למהימנותו.
סעיף 26 לחוק מורה כי תוקפו של רישיון קבלן אסבסט צמנט או קבלן אסבסט פריך יהיה שנתיים, אם כי ניתן לתיתו או לחדשו לתקופות קצרות יותר מטעמים מיוחדים שיירשמו, ולאחר שניתנה למבקש הרישיון הזדמנות להשמיע טענותיו לעניין זה.
סעיף 32 לחוק קובע תנאים מסוימים שבהתקיימם רשאית המנהלת, לאחר שתתייעץ עם הוועדה המקצועית, ולאחר שניתנה לעוסק באסבסט הזדמנות לטעון את טענותיו, לסרב לחדש רישיון, לבטלו, להגבילו, או להתלותו לתקופה שלא תעלה על שנה.
עוד יש להפנות לסעיף 36 לחוק, אשר לפיו מתחייבת הגשת בקשה למנהלת לשם קבלת היתר לביצועה של עבודת אסבסט מסוימת. ובמילים אחרות, אין די בכך שניתן לאדם רישיון כעובד אחראי בעבודות אסבסט, או שניתן לקבלן רישיון קבלן עבודות אסבסט, אלא עליו לקבל היתר לביצועה של העבודה אותה מבקש הוא לבצע כבעל רישיון (בכפוף לסוגי עבודות שהשר רשאי לפטור מן החובה לקבלת היתר, בהתחשב בהיקף העבודה, במורכבותה ובמידת הסיכון לציבור ולסביבה הכרוכה בביצועה).
6. לנוכח הוראת החוק לפיה יש להביא בחשבון את הרשעותיו הפליליות של מבקש הרישיון ככל שהן רלוונטיות, התכנסה ביום 24.9.12 הוועדה המקצועית על מנת לקבוע קריטריונים לעניין זה. בסיכום (נספח א' לכתב התשובה) נקבעו, בין היתר, אמות המידה לשקילת המידע הפלילי, ובכללן מהות העבירה בהתחשב בהגדרתה ובחומרת נסיבות ביצועה; משך הזמן שחלף מעת ביצוע העבירה; גילו של האדם בעת ביצוע העבירה; נסיבות אישיות, ובכללן התייחסות למידע אודות שיקומו של האדם שהרישום נוגע לו; התרשמות מעבודתו של העוסק בעבר, אם מדובר במקרה של חידוש רישיון; והזיקה בין העבר הפלילי של מבקש הרישיון לבין העיסוק באסבסט. בנוגע לשיקול אחרון זה מסבירה הוועדה כי חשיבותו נובעת מן האינטרס הציבורי המוגן, שהרי עבודה באסבסט כרוכה ברמת אחריות גבוהה, אמינות ומהימנות כלפי מקבל השירות וכלפי הגורמים המפקחים ובשים לב לכך שהפרת החובות עלולה לסכן את בריאות הציבור והעובדים ולפגוע בסביבה. כך גם קובעת הוועדה כי יש לבחון האם המידע הפלילי מצביע על ליקויים באמינות ובמהימנות (כגון עבירות הונאה וזיוף או עבירות סמים), או רשלנות חמורה בעבודה המסכנת את בריאות העובדים, וכן עבירות אלימות חמורה ועבירות כלפי בעלי סמכות העלולות לסכל את יכולת הפיקוח על עבודות האסבסט. עוד קובעת הוועדה כי יש להביא בחשבון את סוג הרישיון המבוקש.
העותרים וההליכים שקדמו להגשת העתירה
7. העותר קיבל לראשונה אישור כמפקח וכקבלן עבודות בנייה באסבסט צמנט בדצמבר 2002, במסגרת עבודתו בחברת "פנחס פיגומים". ביום 17.9.2003 קיבל העותר אישור כמפקח וכקבלן לעבודות אסבסט, ובכללן אסבסט פריך. גם הפעם היה זה במסגרת עבודתו באותה חברה. אישורים אלה חודשו מעת לעת במהלך השנים.
ביום 11.8.2009 הודיע העותר למשרד להגנת הסביבה כי אינו עובד יותר בחברת "פנחס פיגומים", ולפיכך מבקש הוא להסיר את שמו כמפקח אסבסט הקשור לחברה זו (נספח ה' לכתב התשובה). לנוכח ההודעה, לא יכול היה העותר להמשיך ולעסוק באסבסט כל עוד לא הודיע לאגף אבק מזיק במשרד להגנת הסביבה על עבודתו אצל קבלן אחר. או אז היה מקבל אישור ככל שהקבלן היה נמצא כעומד בתנאים שקבעה הוועדה לפי תקנות הבטיחות שהיו בתוקף אותה עת.