השופט א' רובינשטיין:
א. העתירה דנא נסבה על החלטת הממשלה 2614 מיום 19.12.10 בעניין "מלגת לימודים ועידוד השתלבות אברכי כוללים בתעסוקה" (להלן החלטת הממשלה), העוסקת בתמיכה תקציבית באברכים הלומדים בכולל, וכן של סעיף 203821 בחוק התקציב לשנות הכספים 2011 ו-2012, התשע"א-2011 (ספר החוקים 2282 (תשע"א) 412), בגדרו הוקצו 110,885,000 ש"ח לשם "מלגת לימודים לאברכים הלומדים בכולל" (בשנת 2011), ו-109,753,000 ש"ח לשם "הבטחת הכנסת מינימום לאברכי כוללים" (בשנת 2012).
הסוגיה עליה נסבה העתירה פורטת על נימים רגישים ידועים בחברה הישראלית ומצויה בלבו של השיח הציבורי מזה שנים רבות, והיא אינה חדשה אף עם בית משפט זה, אם גם בכסות שונה, ונדונה בהרחבה בפסק הדין בבג"ץ 4124/00 יקותיאלי נ' השר לעניני דתות (14.6.10; להלן עניין יקותיאלי). פסק הדין בעניין יקותיאלי ניצב ברקע להחלטת הממשלה, ועל כן - בטרם נידרש לעתירה ולהשתלשלות הדברים שקדמה לה - נעמוד על עיקריו. נזכיר כבר כאן, כי לסוגיה זו זיקה מהותית לנושא אחר שבמוקד החקיקה והפסיקה, נושא גיוסם של בני הישיבות (ראו בג"ץ 6298/07 רסלר נ' כנסת ישראל(2012)), אף שבמישור המשפטי נפרדים הנושאים (ראו גם פסקה ה' להלן)).
פסק הדין בעניין יקותיאלי
ב. (1) העתירה בעניין יקותיאלי הסבה עצמה על חוקתיותה של הוראה בחוקי התקציב השנתיים, מני שנת 1982, שכותרתה "הבטחת הכנסת מינימום לאברכי כוללים", ולפיה שולמה לאברכי כוללים, העומדים בתנאי זכאות שונים, גמלת הבטחת הכנסה. טענתם המרכזית של העותרים דהתם היתה, כי הסדר של תשלומי גמלת הבטחת הכנסה לאברכים מכוח הסעיף התקציבי הוא הסדר מפלה, ופסק הדין עסק בשאלה "האם הסעיף התקציבי הנכלל בחוקי התקציב מאז שנת 1982 מפר את עקרון השויון, שהוא עקרון יסוד בשיטת המשפט הישראלית, אשר מצא ביטוי בהוראת סעיף 3א לחוק יסודות התקציב" (פסקה 28 לפסק דינה של הנשיאה ביניש).
(2) בית המשפט עמד על ההבדלים בין קבוצת האברכים לבין קבוצת הסטודנטים - המצויות לפי הנטען בעתירה בקבוצת השויון, לאמור, קבוצה של גופים או פרטים לגביהם חלה החובה לנהוג בשויון - וציין, כי "על מנת לקבוע אם המאפיינים המייחדים את קבוצת האברכים רלוונטיים לתכליתה של הנורמה, עלינו להתחקות תחילה אחר התכלית העומדת ביסוד תשלומי הבטחת הכנסה" (פסקה 37 לפסק דינה של הנשיאה ביניש). נקבע, בהקשר זה, כי תכלית תשלומי הבטחת הכנסה היא "כלכלית-חברתית ביסודה" (שם), וכי "הגם שאין חולק כי ביסוד כל תמיכה תקציבית ישנו גם בסיס אידיאולוגי שעיקרו קידום ועידוד הפעילות הנתמכת, הצורך הכלכלי הוא העומד ביסוד תנאי הזכאות לגמלת הבטחת הכנסה" (פסקה 39).
(3) הנשיאה ביניש הטעימה (פסקה 39), כי "קביעת בית משפט זה בשורה של פסקי דין, לפיה ההבחנה בין סטודנטים לאברכים אינה מבוססת על שוני רלוונטי מקום בו ביסוד ההטבה הניתנת לאחת מן הקבוצות עומדת תכלית לסייע לבני הקבוצה מבחינה כלכלית יפה גם בענייננו", וכי "ההבדל במטרת הלימודים (קרי, לימודים לשם רכישת מקצוע או לשם שמיים) אינו נתון רלוונטי מקום בו תכלית התמיכה היא ביסודה סיוע כלכלי ומטרתה לאפשר למקבל התמיכה ומשפחתו הכנסת מינימום".
(4) בפסק הדין בעניין יקותיאלי נקבע (פסקה 40), כי "גמלת הבטחת הכנסה לאברכי כוללים מכוח הסעיף התקציבי מפירה את חובת השויון ביחס לחלוקת כספי מדינה", וכי "נוכח התכלית הכלכלית העומדת ביסוד תשלומי הבטחת הכנסה, ההבחנה בין קבוצות הלומדים השונות על רקע ההבדלים באופי הלימודים אינה מבוססת על שוני רלוונטי, ומהווה, על כן, הבחנה פסולה".
(5) בשלב זה בחנה הנשיאה ביניש האם הפגיעה בזכות לשויון עולה בקנה אחד עם פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו, ובתנאיה. נאמר, כי מתקיימת דרישת החוקיות, וכי לצורך הדיון ניתן להניח שקיימת גם תכלית ראויה ההולמת את ערכיה של מדינת ישראל (הגם שנאמר, כי אף בהנחה - שאינה נקיה מספקות - שיש לקבל את עמדת המדינה לפיה הסעיף התקציבי מאפשר תמיכה מוכרת ומודעת בלימוד התורה, "ספק אם הכלי של תמיכה כלכלית לקבוצה זו בלבד משתלב עם התכלית הראויה"). באשר למבחן המידתיות נאמר (פסקה 46), כי "כשבוחנים את הסעיף התקציבי ואת הקריטריונים שגובשו במהלך העתירה לשם חלוקת התקציב בין אברכי הכוללים, קשה לומר שהאמצעי שנבחר הוא אמצעי המבטיח פגיעה פחותה בשויון, בהתחשב בתכלית אותה מבקש הסעיף התקציבי להגשים". נאמר, כי המדינה לא פירטה מהו הטעם להחיל מבחן זכאות שונה לאברכי כוללים ולסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה, וגם אם נניח כי ביסודו של תשלום הגמלה עומד גם הרצון לקדם את החינוך התורני, אין בכך כדי להסביר את ההבחנה בין אברכי כוללים לתלמידים במוסדות דת או תלמידי ישיבות אחרים, במיוחד כאשר הקריטריונים לחלוקת הגמלה "מבוססים על מבחנים כלכליים". עוד נאמר, כי גם ההבדלים בין התמיכה לפי חוק הבטחת הכנסה לתמיכה לפי הסעיף התקציבי אינם הופכים את ההסדרים שנקבעו בגדר האחרון למידתיים, ואדרבה, יש בהם כדי לחדד את הקושי האינהרנטי הקיים בסעיף התקציבי - "העובדה שהוא נתפר במיוחד למידותיהם של אברכי הכוללים, בצורה של כספים ייחודיים, ובאופן שבו נקבעו תנאים המותאמים לאופי ההכנסה ולמצב המשפחתי של אברכי הכוללים". נוכח זאת נקבע (פסקה 47), כי הסעיף התקציבי אינו עומד בתנאי המידתיות השני, מבחן הפגיעה הפחותה. קביעה זו, כך נאמר, משליכה אף על תנאי המידתיות השלישי, הבוחן את ההתאמה בין מידת התועלת הצומחת מן החוק או הפעולה לבין מידת הפגיעה בזכות היסוד. נאמר, כי קידום אוכלוסיה מן המעמד הסוציו-אקונומי הנמוך היא תכלית חשובה, וכך גם עידוד הלימוד התורני, ואולם "נוכח הפגיעה הקשה בזכות לשויון לא ניתן לומר כי מתקיים יחס סביר בין עוצמת הפגיעה ובין היתרון החברתי הצומח מן הפגיעה". הנשיאה ביניש הטעימה, כי "היה על המחוקק לבחון שימוש באמצעים פוגעניים פחות שיצמצמו את הפגיעה בזכות". הנשיאה ביניש ציינה, כי את הפגיעה הנטענת בשויון ניתן לבחון על רקע "מכלול הסדרי התמיכה הרלוונטיים לכל קבוצה", אולם לא הוצגו נתונים שנכחם ניתן לבחון האם לא קיימת פגיעה בזכות לשויון, או שלמצער מדובר בפגיעה מידתית. נאמר, כי מקום בו נשאו העותרים בנטל הראשוני להוכיח פגיעה, הנטל להביא ולהציג נתונים כאמור מוטל על המדינה.
(6) על רקע האמור קבעה הנשיאה ביניש, כי הסעיף התקציבי לא יוכל להמשיך להיכלל - לפחות לא במתכונתו דאז - בחוקי תקציב עתידיים. במישור האופרטיבי הותיר בית המשפט את הסעיף התקציבי על כנו ככל שהדברים אמורים בחוקי התקציב לשנים 2009 ו-2010, וזאת נוכח הרצון לצמצם את הפגיעה באינטרס ההסתמכות של מקבלי הגמלה, ונוכח הרצון לאפשר למחוקק לבחון את מכלול ההסדרים הקיימים, "ובתוך כך ליתן לכנסת שהות לקיים דיון ענייני בסוגיה".
(7) למסקנותיה של הנשיאה ביניש הצטרפו השופטים פרוקצ'יה, גרוניס, נאור, ג'ובראן וחיות. בחוות דעתה של השופטת פרוקצ'יה נאמר (פסקה 5), כי "מדיניות חברתית המעניקה תמיכה לקהילות נזקקות, הראויות לחיזוק בתחומי חיים שונים, עשויה לעמוד במבחן החוקתי של עקרון השויון כאשר היא מיועדת בבסיסה לקדם את מעמדן, לחזקן ולפתוח בפניהן אפשרויות להגיע לשויון הזדמנויות אמיתי ביחס לשאר מגזרי החברה". נאמר (פסקה 10), כי "השתייכותם של אברכי הכוללים לקהילה בעלת ייחוד, המקדשת את לימודי התורה כחלק מהותי מהווייתה, אינה יכולה להצדיק פגיעה בשויון הבסיס בין כלל אזרחי המדינה בחוליית הקישור המחברת ביניהם ... חוליה זו בנויה, בין היתר, על ההנחה כי חובתו של כל אדם, ובמקרה זה כל תלמיד, לספק את צרכי קיומו הבסיסיים ... יצירת פער עמוק בעניין זה בין בני הקהילה החרדית לשאר אזרחי המדינה אינו בנוי על שונות רלבנטית המצדיקה אבחנה מותרת, המאפשרת דין שונה להם ולמגזרים אחרים".
(8) השופט לוי, בדעת מיעוט, סבר כי יש לדחות את העתירה. לעמדתו (פסקה 6 לחוות דעתו), "בין לומדי התורה לקבוצת ההתייחסות עליה נשענת העתירה קיים שוני רלבנטי מהותי", וממילא הוראת החוק עומדת במבחנה של פסקת ההגבלה, והדגש הוא על מבחן המידתיות, באשר "הסכומים שהוקצבו לתמיכה באברכים הם צנועים ביותר, ואף הם הותנו בעמידה בתנאי הזכאות".
ומעניין יקותיאלי - לענייננו.
השתלשלות העניינים שקדמה לעתירה
ג. ביום 18.10.10, ארבעה חודשים לאחר שניתן פסק הדין בעניין יקותיאלי, הונחה על שולחנה של הכנסת ה-18 "הצעת חוק מלגת קיום לתלמידי כולל, התשע"א-2010" (פ/2657/18), שמטרתה "לעגן את זכותם של תלמידי כולל למלגת קיום ולקבוע כללים אחידים להענקתה".
ד. לאחר שדנה בהצעת החוק האמורה, החליטה הממשלה, ביום 24.10.10, על הקמת ועדה אשר תבחן את נושא הצעת החוק (החלטת ועדת לענייני חקיקה מספר חק/1250 מיום 24.10.10, אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום 11.11.10 שמספרה 2411). הוחלט, כי בראש הועדה יעמוד מנכ"ל משרד ראש הממשלה, וכי יהיו חברים בה נציגי המועצה הלאומית לכלכלה, משרד האוצר, משרד החינוך, משרד המשפטים, משרד התעשייה המסחר והתעסוקה, ונציג המוסד לביטוח לאומי. דוח הועדה נמסר לממשלה בחודש דצמבר 2010 (להלן דוח ועדת גבאי).
דוח ועדת גבאי
ה. בדוח הועדה נאמר (עמ' 6), כי היא התמודדה "עם המתח הקיים בין החשיבות שרואה הממשלה בשימור עולם הלימוד התורני, ההכרה והכבוד שהיא רוכשת למאפייניה הייחודיים של האוכלוסיה החרדית ותפיסת עולמה באשר ללימוד תורה, אל מול הצורך לעודד תעסוקה בקרב אוכלוסיה זו, כדי לסייע לה להיחלץ מהעוני ומהתלות בקצבאות, בין היתר נוכח היקפה ההולך וגדל באוכלוסית ישראל", וכי בתום דיוניה גיבשה הועדה הסדר "המשקף, לגישתה, איזון ראוי ומידתי בין מדיניותה של הממשלה לתמוך בלומדים ש'תורתם אומנותם', באופן המקדם את יעדי הממשלה לעודד את השתלבותו ההדרגתית של המגזר החרדי על מאפייניו וצרכיו הייחודיים, בחברה ובכלכלה, ומצמצם את אי השויון ביחס לאוכלוסיות לומדים אחרות". עוד נאמר, כי דיוני הועדה נערכו במקביל לעבודתו של צוות בין משרדי נוסף לקידום היישום של חוק דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ב-2002; צוין (עמ' 7), כי יש לראות את "שני המהלכים כאחוזים זה בזה, וכמקדמים יחדיו, את השתלבותה של האוכלוסיה החרדית במרקם החברתי והכלכלי של מדינת ישראל, תוך רגישות לנבדלות ולצרכים הייחודיים של אוכלוסיה זו, והכרה בכך שתהליך שינוי תרבותי כה עמוק הוא מורכב, איטי והדרגתי".
ועדת גבאי הקדישה פרק נכבד בדוח לחשיבותה של מצות לימוד תורה, בציינה, בין היתר, כי "החלטתן של ממשלות ישראל, לדורותיהן, לעודד את לימוד התורה, שתרם תרומה מכרעת לשימורו של עם ישראל כעם ולמניעת התבוללותו בקרב העמים, באמצעות תמיכה תקציבית בקבוצת הלומדים הייחודית הזאת, היא כשלעצמה לגיטימית"; בד בבד ציינה הועדה, כי "שימורו של עולם הידע והפיתוח התורני אינו מחייב בהכרח את המסקנה כי הדרך לבטא תמיכה זו היא בכך שעשרות אלפים ילמדו תורה באדיקות המתוארת לעיל, לאורך כל חייהם, מבלי להוציא פרנסתם, וזאת בתמיכת המדינה" (עמ' 31).
