פרשנות תכנית בניין עיר ביחס להתחשבות בשטח כיכרות בחישוב אחוזי הבניה

השופט ס' ג'ובראן:

1.        לפנינו ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים (עת"מ 1107/05), במסגרתו נדחו טענותיה של המערערת כנגד המשיבות לעניין בקשה שהגישה ביחס לשטח שבבעלותה.

התשתית העובדתית

2.        המערערת, דב גארו חברה לבנין ופיתוח בע"מ, היא הבעלים של חלקה 109 בגוש 10102 הממוקמת במרכז המושבה פרדס חנה (להלן: החלקה). על החלקה חלה תוכנית בניין עיר ש/19 שפורסמה ביום 24.7.1969 (להלן: תוכנית ש/19 או התוכנית). בתקנון התוכנית, הקובע את ייעודם של חלקים שונים מן החלקה וזכויות הבנייה בהם ככל שקיימות, נקבעה חלוקת החלקה למספר "שטחי משנה" (סעיף 13 לתקנון התוכנית) - שטח לבניינים ציבוריים בעלי אופי מסחרי, שטח לבנייני ציבור, שטח ציבורי פתוח, שטח פרטי פתוח ושטח נוסף שהוגדר כ- "שטח להולכי רגל, ככרות, רחבות" (להלן: שטח הכיכרות). המחלוקת בעניינו סבה על שטח אחרון זה, שטח הכיכרות.

           המערערת התעדתה לבנות בחלקה שני בניינים, אשר אחד מהם כבר הוקם בחלקה המערבי של החלקה. בבואה לתכנן את הבניין השני, נוכחה המערערת כי צורתה הלא רגולרית של יתרת החלקה מקשה על תכנון יעיל של המבנה. משכך, הגישה היא למשיבה 1, הועדה המקומית לתכנון ובניה - השומרון (להלן: הועדה המקומית), בקשה לניוד חלק מהשטחים בחלקה המוגדרים כשטח הכיכרות וכשטח פרטי פתוח כך שיתקבל שטח יעיל יותר להקמת הבניין (להלן: הבקשה). בבקשתה נשענה המערערת גם על מסמך המשקף סיכום לכאורה שהיה בין המערערת ובין גורמים מסוימים מן הועדה המקומית בפגישה מיום 21.4.1998 (להלן: המסמך מיום 21.4.1998).

החלטות הועדות התכנוניות

3.        ביום 27.9.2004 נדחתה הבקשה על ידי הועדה המקומית. עיקר הנימוק לדחייה לא נשען על הבקשה לניוד השטחים, אלא על ההנחה שהובלעה בבקשה על פיה בתכנון הבניין השני זכאית המערערת להתחשב גם באחוזי הבנייה הנובעים, לכאורה, משטח הכיכרות. במסגרת ההחלטה קבעה הועדה המקומית כי בקשתה של המערערת אינה עומדת בתנאי תוכנית ש/19 ומהווה למעשה בקשה להגדלת אחוזי הבניה בחלקה, בקשה שאינה מסמכותה של הועדה המקומית על פי סעיף 62א לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: חוק התכנון והבניה). כן צוין, כי התוכנית המוצעת אינה עומדת בקנה אחד עם הרציונאל של תוכנית האב למרכז המושבה והאופי שביקשה זו להקנות למרכז, בשל אופי המבנים, גובהם ומאפייניהם האדריכליים, וכי התשתיות במקום אינן מתאימות לתוכנית שהוצעה.

4.        על החלטת הועדה המקומית הגישה המערערת ערר בפני המשיבה 2, וועדת ערר - מחוז חיפה (להלן: וועדת הערר). בין היתר ביקשה המערערת להסתמך בערר על כך שבעבר הסכימה הועדה המקומית לפרשנותה לתוכנית ש/19. לראיה לטענה זו הציגה המערערת את המסמך מיום 21.4.1998, שם מחושבות זכויות הבניה לכאורה תוך התחשבות בשטח הכיכרות. ביום 17.2.2005 דחתה וועדת הערר את עררה של המשיבה. וועדת הערר אימצה בהחלטתה את עמדתה העקרונית של הועדה המקומית ודחתה את יתרת טענותיה של המערערת.

ההליך בפני בית המשפט לעניינים מינהליים

5.        ביום 23.3.2005 הגישה המערערת עתירה מינהלית, בה נתבקש פסק דין הצהרתי לפיו אחוזי הבניה הנובעים משטח הכיכרות נכללים באחוזי הבנייה המגיעים בחלקה ומתן צו המורה למשיבות לפרש את תוכנית ש/19 בהתאם. נימוקי העתירה נשענו בעיקרם על שאלת פרשנות סעיף 13 לתקנון התוכנית בהיבט של פגיעה בזכות הקניין של המערערת. נטען, כי הפרשנות אותה מציעה הועדה המקומית ואותה אימצה וועדת הערר, היינו, כי לא ניתן לצרף את זכויות הבניה של שטח הכיכרות לשטח הבנייה, אינה חוקתית מאחר ומדובר למעשה ב"מעין הפקעה" של השטח ללא פיצוי וחמור מכך, האחריות לפיתוח שטח הכיכרות ולתאונות העלולות להתרחש בשטח זה נותרת על כתפי המערערת ללא שהיא מפיקה כל הנאה משטח זה. המערערת אף ניסתה להישען לעניין פרשנות הסעיף על הוראות תקנה 3 לתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בנייה בתוכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992 (להלן: תקנות התכנון והבניה) הקובע צירוף אחוזי בניה כאמור.

6.        המשיבות מצידן טענו טענה מקדמית לעניין היקף ההתערבות של בית המשפט לעניינים מינהליים בהחלטות וועדת הערר לפי סעיף 12ב(ד) לחוק התכנון והבניה הקובע כי החלטת וועדת הערר הינה סופית. לגופו של עניין נטען, כי הפרשנות הנכונה של תוכנית ש/19 מובילה לכך שאין לצרף את אחוזי הבניה משטח הכיכרות לשטח הבניה. זאת, הן בהתבסס על לשון סעיף 13 לתקנון התוכנית והן בשל העובדה שהפירוש אותו מציעה המערערת מנוגד לשיטתה לאופי שניסתה תוכנית ש/19 לשוות למרכז המושבה. כן נטען, כי אין סמכות לועדה המקומית להגדיל את אחוזי הבניה המוקנים למערערת בתוכנית ש/19 ועל המערערת לפנות לשם כך לועדה המחוזית לתכנון ובניה (להלן: הועדה המחוזית). נוסף לאלו, טענו המשיבות גם כי אין תחולה לתקנות התכנון והבניה בשל מועד קבלתה של תוכנית ש/19 וכי מאחר וחלפו למעלה משלושים שנה מקבלתה אין לשמוע גם את טענות המערערת בעניין חוקיות התוכנית. הוכחשה הטענה כי המסמך מיום 21.4.1998 מהווה הבטחה שלטונית מחייבת.

7.        בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים (כבוד השופט ר' ג'רג'ורה) דחה הוא כאמור את עתירתה של המערערת. בית המשפט קבע אומנם שעל אף סעיף 12 ב(ד) לחוק התכנון והבניה, חלה ביקורת שיפוטית על ההחלטה מאחר ואין מדובר בהחלטה תכנונית אלא בפרשנות תוכנית השקולה לפרשנות חוק. אולם, לגופו של עניין קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים את פרשנותה של הועדה המקומית לתוכנית ש/19 וקבע, כי בקשת המערערת אכן לא הייתה בסמכותה. בית המשפט לעניינים מינהליים אף דחה את טענות המערערת לעניין המסמך מיום 21.4.1998 וקבע כי אין לראות בו משום הבטחה שלטונית. לעניין טענות המערערת מההיבט החוקתי, קבע בית המשפט לעניינים מינהליים כי אף שהתלבט בכך אין לטעמו אפשרות, במועד זה ולאחר שנים כה רבות, לטעון לבטלות התוכנית או סעיף 13 לתקנון התוכנית, וכי על המערערת לפנות, ככל שתרצה בכך, לועדה המחוזית לתכנון ובנייה בבקשה לשינוי תוכנית ש/19. אף בעניין תחולת תקנות התכנון והבניה קיבל בית המשפט לעניינים מינהליים את עמדת המשיבות וקבע כי אין הן חלות בעניין.

טענות הצדדים לפנינו

8.        המערערת מבקשת כי נהפוך את פסיקת בית המשפט לעניינים מינהליים, ולחילופין כי נשיב את העניין לבית משפט זה לצורך בירור מחודש עם ראיות חדשות שהוספתן התבקשה לפנינו. עיקר טענתה של המערערת, נשענת על "חוסר האיזון" הנובע לכאורה מפירוש סעיף 13 לתקנון התוכנית כך שעול הפיתוח והאחריות על המתרחש בשטח הכיכרות, לרבות אחריות אפשרית לאירועים נזיקיים של צדדים שלישיים, מונח על כתפיה, בעוד שהיא אינה מפיקה כל הנאה משטח זה. פרוש זה מהווה לטעמה מעין הפקעה ללא פיצוי ואף חמור מכך. לאור דברים אלו מבקשת המערערת להסיק, כי אין לראות הסדר שלילי בכך שסעיף 13 לתקנון התוכנית אינו קובע פוזיטיבית זכויות בניה בשטח הכיכרות. אף העובדה שסעיף זה הוסף בכתב יד ולא ציין במפורש כי אין זכויות בניה בגינו מחזקת לשיטתה את פרשנותה. לחילופין טוענת המערערת שסעיף 13 לתקנון אינו חוקתי ואינו תואם את הוראות חוק התכנון והבניה הקובעות כי שטח מעין זה יש להפקיע ולא להשאיר בידי הבעלים הפרטי. מכאן מבקשת היא אף להסיק כי סעיף זה הוא בטל (void). לעניין שאלת סמכות הועדה המקומית טוענת המשיבה כי אין מדובר בבקשה להגדלת אחוזי הבנייה, אלא בשאלה של פרשנות תוכנית ש/19, ומכאן שככל שפרשנותה היא הנכונה, יש סמכות לועדה המקומית. בנוסף לאמור עד כה מעלה המערערת טענות נגד התנהלותה של הועדה המקומית. בעיקר, נטען כי קיימת הבטחה שלטונית של הועדה המקומית הנובעת מהמסמך מיום 21.4.1998, הבטחה ממנה משתמע מתן אחוזי הבניה כאמור. טענות נוספות עולות נגד הסתירות והשינוי לכאורה במדיניות הועדה המקומית הנובעים לשיטתה של המערערת מ"תאוות בצע", היינו, רצון הועדה המקומית כי ייגבו דמי היטל השבחה. כך למשל גורסת המערערת, כי יש סתירה בין טענת הועדה המקומית שתוכנית הבניין שמבקשת המערערת להקים אינו הולם את אופי מרכז המושבה, ובין כך שהועדה המקומית מפנה את המערערת לועדה המחוזית על מנת לאשר תוכנית זו בדיוק. על כל אלו טוענת המערערת אף, כי יש תחולה לתקנות התכנון והבניה מכוח הוראת תקנה 13(ב)(2), הקובעת תחולה מקום שנקבעו אחוזי בניה בפירוט חלקי של אופן חישובם.

           יצוין, כי המערערת הגישה לפנינו בקשה להוספת ראיות בערעור, בעיקר בעניין גודל שטח הכיכרות שם מבקשת היא לתקן טעות עובדתית לכאורה, לה שותפים היו כל הצדדים לרבות היא עצמה בהליכים עד כה, ולקבוע כי שטח הכיכרות הינו של 1,077 מ"ר ולא 1,420 מ"ר, ובעניין הסתירות לכאורה במדיניותה של הועדה המקומית במקרה זה ובהתנהלותה במקרים דומים. אקדים ואומר כי אין לדעתי מקום להיעתר לבקשתה של המערערת להוספת ראיות במסגרת הערעור שלפנינו. הכלל החל בעניין זה הוא הכלל המצוי בתקנה 457 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984, ולפיו לא יאפשר בית המשפט צירוף ראיות בערעור אלא מקום בו סירב בית המשפט שבערכאה הקודמת לקבלן אף שצריך היה לאפשר זאת, או מקום שראיות אלו דרושות לשם ההכרעה בערעור או לצורך אחר. בפסיקה נקבע כי לא תתאפשר הגשת ראיות שניתן היה למבקשת להגישן בפני הערכאה הדיונית לו פעלה בשקידה סבירה (ראו למשל, ע"א 801/89 כהן נ' שבאם, פ"ד מו(2) 136 (1992)). לא מצאתי כי קיימת הצדקה לאפשר את הגשת הראיות בערעור שבפנינו.