הנשיא א' גרוניס:
1. בעתירה שלפנינו מבקשות העותרות כי המשיבים 2-1, שר הביטחון ומפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית, יאכפו הכרזות על תיחום שטח שהוציא המפקד הצבאי (להלן - צווי התיחום). צווי התיחום הוצאו מכוח הצו בדבר מבנים בלתי מורשים (הוראת שעה) (יהודה ושומרון) (מס' 1539), התשס"ד-2003, והם מתייחסים לשטחים המצויים בתחומי שישה מאחזים ביהודה ושומרון. מדובר במאחזים מעלה רחבעם, מצפה יצהר, שכונת גבעת הרואה ביישוב עלי (גבעת אפיריון), מצפה לכיש (נגוהות מערב), רמת גלעד (רמת הדגל) וגבעת אסף (להלן - ששת המאחזים או המאחזים). הצווים הוצאו לראשונה בשנת 2004, ותוקפם מוארך מעת לעת. תוקפם של הצווים הוארך לאחרונה ביום 13.5.2013.
עתירה זו מתנהלת לפנינו משנת 2007. בתוך כך, קיים בית משפט זה שישה דיונים בעתירה. ביום 13.5.2009 הוציא בית המשפט צו על תנאי בעתירה (הנשיאה ד' ביניש, והשופטים א' פרוקצ'יה וא' רובינשטיין), המורה למדינה ליתן טעם מדוע לא יאכפו צווי התיחום האמורים.
השתלשלות העניינים בעתירה ועמדות הצדדים
2. עותרת 1 היא תנועת "שלום עכשיו", ועותרת 2 היא "רכזת צוות מעקב ההתנחלויות" בעותרת 1. תחילה הופנתה עתירתן נגד שר הביטחון ומפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון (להלן - המדינה), ונגד מועצות אזוריות ומקומיות שבשטחן מצויים המאחזים שבמחלוקת (משיבות 6-3; להלן - הרשויות המקומיות). בחלוף הזמן הצטרפו לעתירה תושבי מעלה רחבעם (משיבים 7). ביום 14.12.2012 נקבע כי יצורפו כמשיבים לעתירה גם המחזיקים בבתים בשכונת הרואה בעלי (משיבים 11), ובמאחזים גבעת אסף (משיבים 8), נגוהות מערב (משיבים 9) ורמת גלעד (משיבים 10), אשר שמותיהם פורטו בנספח להודעת הרשויות המקומיות מיום 5.11.2012 (יצוין, כי בהחלטה מיום 14.12.2012 נכתב בטעות "נגוהות מזרח", ולא "נגוהות מערב", שכן ההחלטה התבססה על האמור בהודעת הרשויות המקומיות. הכוונה הייתה ל"נגוהות מערב"). אשר למצפה יצהר, נטען בפנינו שהמבנים המצויים במאחז אינם מאוכלסים, ולכן לא צורפו לעתירה משיבים המתגוררים ביישוב.
3. בעתירה טוענות העותרות כי על המדינה לאכוף את צווי התיחום שהוצאו ביחס לששת המאחזים. לטענתן, בעוד שצווי התיחום אוסרים על נוכחות בתחום המסומן בצווים (אלא אם מתקבל היתר מן המפקד הצבאי), המצב בפועל מלמד כי נמשכת הבנייה במאחזים, וכי המאחזים מאוכלסים בתושבים. העותרות הדגישו כי חלק מהמבנים מצוי על קרקע פרטית, ולטענתן עובדה זו מחריפה את הפגיעה בשלטון החוק. להשלמת התמונה יצוין כי העותרות הגישו בנושא עתירה קודמת, אשר נדחתה נוכח הצהרת המדינה כי היא מגבשת מדיניות לטיפול בסוגיית המאחזים הבלתי מורשים ולפינויים. העתירה נדחתה תוך שמירת זכותן של העותרות להגיש עתירה נוספת בהתאם להתפתחויות (ראו, בג"ץ 3008/06 תנועת "שלום עכשיו" - ש.ע.ל מפעלים חינוכיים נ' שר הביטחון (31.5.2006)). לטענת העותרות, המדינה לא עמדה בהתחייבויותיה לטפל בסוגיית המאחזים, ומכאן העתירה שלפנינו. כאמור, ביום 13.5.2009 הוצא צו על תנאי בעתירה.
4. נעמוד בתמצית על עמדות המשיבים בעתירה. תחילה, נציג את עמדת הרשויות המקומיות ועמדת המחזיקים בקרקעות, ולאחר מכן נציג את עמדת המדינה ואת התפתחות העניינים בעתירה.
הרשויות המקומיות סבורות כי דין העתירה להידחות על הסף, מכמה טעמים. ראשית, משום שצירוף הרשויות המקומיות לעתירה לא פוטר את העותרות מצירוף המחזיקים בקרקעות, אשר עלולים להיפגע מפסק-הדין שיינתן. פגם זה, תוקן, כאמור, במועד מאוחר יותר, לאחר שהוחלט כי המחזיקים יצורפו כמשיבים לעתירה. שנית, טענו הרשויות כי הסעד המתבקש הוא כוללני, וכי אין מקום לכרוך את עניינם של מספר מאחזים, בעלי מאפיינים עובדתיים ותכנוניים שונים, בעתירה אחת. גם לגופם של דברים ביקשו המועצות לדחות את העתירה. בין השאר טענו הרשויות כי על בית המשפט להימנע מלהתערב בסדרי העדיפויות שקבעה המדינה לאכיפה.
5. אשר למחזיקים בקרקעות, טענה אחת משותפת לכולם, והיא כי העתירה נגועה בפגמים המצדיקים את דחייתה על הסף. זאת, הן משום שהעתירה היא כוללנית, הן משום שהעותרות הן בגדר "עותרות ציבוריות", ואין ליתן להן מעמד במקרה הנדון, בפרט נוכח קיומם של נפגעים קונקרטיים. בנוסף, מעלים תושבי היישובים השונים טענות פרטניות ליישובים שלהם, כל יישוב וטענותיו הוא. טענות אלה נזכיר בהמשך.
6. ביום 4.3.2010 הגישה המדינה תצהיר תשובה בעקבות הצו על תנאי. ביום 19.10.2010 התקיים דיון נוסף בעתירה, ולאחריו נתבקשה המדינה להגיש תצהיר תשובה משלים, שהוגש ביום 7.3.2011. בתצהיר המשלים התחייבה המדינה לפנות את כל הבנייה הבלתי חוקית המצויה על קרקע פרטית עד לסוף שנת 2011. כמו כן, טענה המדינה כי הממשלה שוקלת מדיניות של הסדרה תכנונית של המבנים המצויים על קרקעות שאינן פרטיות. ביום 10.11.2011 הגישה המדינה תצהיר משלים נוסף. בתצהיר הנוסף טענה המדינה כי היא נערכת לפינוי הבנייה הממוקמת על קרקע פרטית עד סוף שנת 2011, אך ביקשה ארכה לקיום התחייבויותיה ביחס למאחז גבעת אסף, על מנת לנסות להגיע להסדר בדרכי שלום. ביום 28.11.2011 נעתר בית המשפט לבקשה, וקבע כי ביחס לגבעת אסף תוגש הודעה מעדכנת עד ליום 1.7.2012. עוד עדכנה המדינה כי סוגיית הסדרת המבנים על קרקעות שאינן פרטיות טרם באה על פתרונה בדרג המדיני. לסיכום נקודה זו, העמדה העקרונית שהציגה המדינה בתשובה לעתירה היא כי יש לסווג את המבנים נשוא העתירה לשתי קבוצות עיקריות: הקבוצה הראשונה כוללת את המבנים המצויים על קרקע פרטית, אשר אותם טענה המדינה כי בכוונתה לפנות, ואילו הקבוצה השנייה כוללת את המבנים המצויים על קרקע שאינה פרטית, אשר ביחס אליהם טענה המדינה כי נשקלת מדיניות של הסדרה תכנונית, ולכן בעת הזו אין לאכוף לגביהם את צווי התיחום. יצוין, כי מתוך ששת המאחזים, ישנם שלושה מאחזים בהם אותרה באותה עת בנייה על קרקע פרטית: גבעת אסף, מצפה יצהר ורמת גלעד.
7. ביום 30.12.2011, יומיים בלבד לפני המועד בו התחייבה המדינה לפנות את המבנים המצויים על קרקע פרטית, הגישה המדינה הודעה. בהודעתה טענה המדינה כי הדרג המדיני ונציגי המתיישבים ברמת גלעד מצאו מתווה מוסכם בן שני שלבים להסדרת המחלוקת ביחס לרמת גלעד, ואלה עיקריו: בשלב הראשון, יפונו מרבית המבנים המצויים על קרקע פרטית תוך שלושה חודשים, קרי עד ליום 1.3.2012, אך לא כולם. בשלב השני, תערוך המדינה, בתוך שלושה חודשים, מיפוי וסימון סופי של אדמות המדינה ברמת גלעד, ואם יתברר שישנם מבנים נוספים אשר מצויים על קרקע פרטית, הם יפונו תוך 60 ימים מיום מתן הודעת המדינה על כך. אי לכך, ביקשה המדינה ארכה גם לפינוי רמת גלעד, נוסף על הארכה שנתבקשה, וניתנה, ביחס לגבעת אסף. העותרות הגיבו להודעה ביום 1.1.2012, וטענו כי הן מתנגדות באופן נחרץ למתן הארכה המבוקשת על ידי המדינה.
ביום 2.1.2012 נעתר בית משפט זה (הנשיאה ד' ביניש, המשנה לנשיאה א' ריבלין והשופט נ' הנדל) לבקשת המדינה, נוכח העדיפות שמייחס בית המשפט לפתרון המחלוקת בהסכמה על פני פתרון של פינוי בכפייה. עם זאת, קבע בית המשפט כי אין להתעלם מכך שהמדינה אינה מקיימת את ההתחייבויות שבאו לידי ביטוי בתצהירי התשובה שלה. לסיום נקבע כי "לא ניתן יהיה בעניין זה להמשיך בדחייה עד אין קץ" (ההדגשה הוספה - א' ג').
להשלמת התמונה יצוין כי ביחס לרמת יצהר, המאחז השלישי בו אותרה בנייה על קרקע פרטית, מסרה המדינה כי הוסרו שני מבנים שהיו מצויים על קרקע פרטית. ככל הנראה מדובר בכל המבנים שהיו מצויים באותה עת על קרקע פרטית בשטחי המאחז.
8. ביום 22.6.2012, מספר ימים בלבד לפני המועד בו התחייבה המדינה לפנות את המאחז גבעת אסף בהתאם לארכה שביקשה, טענה המדינה כי התקבלו "נתונים מהותיים חדשים" לגבי המאחז, שעשויים להוביל לפתרון הבעיה בדרכי שלום. לכן, נתבקשה ארכה נוספת לפינוי גבעת אסף. המדינה לא פירטה מהם אותם נתונים, אולם לאחר בקשת העותרות לפרטים נוספים, התברר כי מדובר בבקשות לאישור היתרי עסקה באזור המאחז. בשל כך הוחלט, כי ייקבע בהקדם דיון נוסף בפני הרכב.
ביום 23.9.2012 נערך דיון נוסף בעתירה. בסיומו הורינו למדינה להגיש הודעה מעדכנת, ובה פירוט המצב העדכני ביחס לכל אחד מן המאחזים. ביום 17.10.2012 הגישה המדינה את ההודעה האמורה, ובה סקרה ביחס לכל מאחז את סוג הקרקע עליה מצויים המבנים, את כוונת המדינה ביחס לכל מאחז וסוג קרקע, וכן ציינה אם אותרה במאחזים בנייה חדשה. בנוסף, העלתה המדינה בהודעתה מספר טענות סף הנוגעות למעמד העותרות ולכוללניות העתירה. לא למותר להזכיר כי את טענות הסף העלתה המדינה כחמש שנים לאחר שהוגשה העתירה, וכשלוש שנים וחצי לאחר שהוצא בעתירה צו על תנאי (!). המדינה ערה הייתה לכך שמדובר בהעלאת טענות הסף בשלב מאוחר, אולם היא סברה שמשום חומרת הפגמים יש לקבל את הטענות על אף השלב המאוחר בו נטענו. בעקבות הודעת המדינה ביקשו העותרות להפוך את הצו למוחלט ולהורות למשיבים לאכוף את צווי התיחום ללא דיחוי. כמו כן, שוב טענו העותרות כי לא זו בלבד שהמשיבים אינם אוכפים את צווי התיחום, אלא שהבנייה בששת המאחזים נמשכת. אחר דברים אלו נקבע כי ייערך דיון נוסף בעתירה.
9. ביום 13.2.2013, מספר חודשים טרם המועד שנקבע לדיון הנוסף בעתירה, הגישו תושבי מעלה רחבעם בקשה בהולה לעיכוב פעולות פינוי והריסה. לטענתם, למאחז הגיעו כוחות משטרה גדולים והודיעו שבכוונתם לפנותו, לרבות מבנים שאינם מצויים במסגרת צו התיחום. עוד באותו יום ניתן צו ארעי לעיכוב הפעולות (להלן - הצו הארעי), אלא שמתגובת המדינה התברר כי פעולת האכיפה הסתיימה, וכי בגדרה נהרסו תשעה מבנים, חלקם מאוכלסים. המבנים שנהרסו נבנו בשנים 2012-2011, שנים בהן מתנהלת העתירה. ביום 8.3.2013 ניתנה החלטה נוספת, בה נקבע שלעת הזו יעמוד על כנו הצו הארעי. זאת, על אף הבעייתיות הכרוכה במתן צו ביניים לבקשתו של משיב, ובכך שאין מתאם בין סעד הביניים לבין הסעד העיקרי שנתבקש בעתירה. מכל מקום הובהר כי היה ותבוצענה פעולות בינוי, הקמה או הצבה של מבנים בלא היתר, יתבטל הצו.
10. הדיון האחרון בעתירה נערך ביום 22.5.2013. הצדדים הגישו הודעות לפני הדיון. מן ההודעות שהגישו הצדדים, ומן הטיעונים הקצרים ששמענו בעל-פה בדיון, התבררו הדברים הבאים ביחס למאחזים נשוא העתירה. לשם הפשטות, מובאים הנתונים העדכניים בחלוקה לפי יישובים:
(א) מצפה לכיש (נגוהות מערב) - המאחז מצוי על אדמות מדינה, ובכוונת המדינה להסדירו. ההחלטה הסופית לעניין זה צפויה להתקבל על ידי הממשלה החדשה שמונתה. צו המגדיר את שטח השיפוט של היישוב נגוהות נחתם סמוך לפני הגשת ההודעה, ויש כוונה לצרף גם את נגוהות מערב לשטח היישוב. אי לכך, בכוונת המדינה להסיר את צו התיחום.
(ב) גבעת אסף - המאחז נמצא על קרקע פרטית מוסדרת, ולכן הייתה כוונה והתחייבות של המדינה לפנותו (כזכור, המועד המקורי בו התחייבה המדינה לפנותו היה סוף שנת 2011). המדינה עדכנה, נכון ליום 14.5.2013, כי בתחום המאחז אושרו חמש בקשות להיתרי עסקה, בחלקים בלתי מסוימים בשלוש חלקות שונות. המבנים המצויים בחלקות שנרכשו מהווים כ-75% ממבני המאחז, ושיעור הרכישה בשלוש החלקות הוא 100%, 90% ו-60%. נוכח הרכישות החליטה המדינה לבחון האם ניתן להסדיר את ההתיישבות במאחז, וביקשה פרק זמן נוסף לבחון את הסוגיה.